为借鉴学习有关垦区改革创新的成功经验，省农垦总局李民副局长为组长，省政府研究室、总局研究室及西双版纳州、临沧市、普洱市、文山州等农垦局主要领导一行7人组成考察组，于4月23日至30日，到宁夏、湖北和安徽农垦考察学习。考察学习的主要内容：农垦改革与贯彻中央一号文件改革思路与打算，农垦土地管理政策做法与经验，农场办社会职能处理，优惠政策与垦地合作共建，以及湖北垦区增强行业指导能力建设等方面，并根据垦区情况考察内容有所侧重。考察中，各垦区对考察活动给予了高度重视和精心准备、组织、交流，有关领导和相关部门人员陪同考察。宁夏垦区重点考察了农垦集团及沙湖、贺兰山、西夏王、平吉堡等企业，湖北垦区重点考察了省农垦局和沙市农场、五三农场，安徽农垦重点考察了农垦集团及龙亢农场、淮南农场。考察组通过座谈会，听取情况介绍，产业、社区实地考察，交谈提问及阅读资料，基本掌握了相关情况，达到预期目的。现将考察情况汇报如下：

一、垦区基本情况

宁夏农垦创建于1950年，辖14户国营农林牧场，总人口18万人，其中，职工2万人。农垦集团有7个控（参）股公司、25个子公司，分布在4个地级市和12个市（县、区）。拥有国有土地238万亩。形成粮食、葡萄、奶牛、旅游优势产业，粮食总产占全区1\10,葡萄基地占1\3，优质奶占1\10，沙湖旅游年接待游客120万人次。建设了贺兰山农牧场、平吉堡奶牛场等10个特色场镇。2014年，职均收入29000元。

湖北农垦是我国内陆最大的垦区。全省有65户国有农场分布在40个县（市、区）。总人口140万，在职职工35万，离退休21万。拥有土地总面积540万亩，其中耕地240万亩，林地和草地100万亩，水面85万亩，建设用地70万亩。2014年国内生产总值859亿元，实现利税135亿元，垦区人均纯收入13900元。

安徽农垦始建于1949年，下辖国有农场20户，主要分布在沿淮、沿江和皖南，土地面积96万亩，其中耕地45万亩，林地12万亩，茶园5万亩。集团控股的专业公司8户，主要经营种业、茶业、现代农业、酒店业、房地产业、类金融业。总人口12.48万人，职工2.49万人，离退休3.7万人。总资产322亿元。2014年，实现营业收入29.4亿元，利润总额2.44亿元。

二、体制机制改革与贯彻中央一号文件改革思路

（一）2009年，宁夏回族自治区出台了《关于进一步加快农垦改革发展的意见》，按照公共管理与生产经营职能分开、国有资产所有权与经营权分离的原则，对农垦事业管理局和农垦集团公司实行内部政企分开、政事脱钩，过渡期实行“两块牌子、一套班子、交叉任职”的管理体制。农垦局代表政府履行出资人职责，农垦集团行使国有资产经营权。同时，授予农垦局相当于地级市政府的部分管理权限，自治区对农垦经济社会实行统一计划管理，计划单列。对农垦集团战略性改制重组，组建西夏王、沙湖、贺兰山三大实业公司及36个子分公司，形成以资产为纽带的母子公司管理体制。给予了优惠的土地政策，剥离了学校、医院等社会职能，核销了历史遗留的各种政策性债务和不良资产。2014年，自治区出台了《关于进一步深化农垦改革发展的实施意见》。管理体制实行集团化管理，保留农垦事业管理局牌子，在编人员按照“老人老办法”过渡为集团公司人员，保留身份档案，退休时按原有身份办理相关手续。部分事业单位移交政府职能部门归口管理，并继续为农垦集团提供服务。完善法人治理结构，以资产为纽带整合资源资产，重组专业公司，改革内部分配制度，构建集团母子公司运营机制。目前，正开展公司与农场合并重组，将农场打造为基地。

（二）湖北农垦国有农场按照行政隶属关系，分为省管、市管和县管三种类型。由于农场经济发展缓慢，效益低，负担重，农场和职工生产、生活困难，2001年10月，省委、省政府出台了《关于省属国有农场改革的意见》，将原省管14家国有农场下放市，实行属地管理；设立管理区，作为市政府派出机构，负责农场区域内经济社会事务，参照开发区设立管理机构，编制内干部参照公务员管理；建立分税制的财政体制，新增财政收入地方本级分成部分返还农场，建立预决算制度；保留农场建制，负责生产经营。2003年，进一步下放到县（市、区）管理。

农业经营机制主要实行“两田制”，即按不低于周边农村人均责任田分配给农工责任田，不收取费用，其余为经营田，收取租赁费。

改革中存在的问题主要有：农场行政化倾向明显，弱化了农场企业功能和属性；政事难分，政府把农场当乡镇对待，出现行政区、管理区和乡镇化三种发展趋势；与地方融合难，两种政策，两种待遇，经费不能同等安排，制定规划、安排项目考虑农场少；社会职能剥离不彻底；资源整合难度大，“两田制”削弱了农场规模化经营（责任田占46%），农场土地缺乏规划和编修，难以利用，农场资源资产被体制分割。

贯彻中央一号文件改革重点是建立农垦国有土地监管体系，创新农垦行政管理模式，推动农垦产业建设。处理好农场与管理区关系、管好与用活农场土地关系和发展产业集群与推进垦区集团化的关系。农场与管理区按照“生产经营市场化、企业组织集团化、公共服务均等化、社会管理属地化”要求，突出企业属性，农场负责市场化和集团化，管理区负责公共服务均等化和属地化，内部分工，逐步形成管理权与经营权相对分离运营和整体协调发展格局。加大国有农场土地确权颁证工作，支持农场建立现代企业制度，推动土地资源资产化、资本化。以市场为导向，以资产为纽带，以企业为龙头，对系统内资产同质、市场同向、经营同类、产业关联的国有资产进行整合，组建种业、水产、蔬菜、茶叶等一体化、产权多元化的产业集群。做强做大现代农业集团和联丰海外农业开发公司，打造成湖北农垦集团核心骨干企业。

（三）安徽农垦1998年改制为安徽农垦集团公司，加挂安徽省农垦事业管理局牌子，有事业编制110人，实行“一个机构、两块牌子、一套班子”的管理体制。主要职能是经营农垦国有资产，负责垦区社会事业管理。薪酬实行工资加奖金方式。2004年由省国资委监管。

农业经营实行“两田制”：身份田5亩，不收费，用于职工自己缴纳社会保险费用。责任田按每亩300元收费。职工退休时退出承包，农场收回身份田和责任田，享受退休待遇。重点发展高效农业、种业。各农场依托优势资源，争取资金，打造亮点工程，把农垦现代农业展示出来。走出去发展，一方面，积极参与农村土地流转，代垦代耕，规模达15万亩。另一方面，承接省政府与津巴布韦农业合作项目，通过做优项目，获得津特殊给予免除该国控股政策，并以此组建联盟。

主要问题：一是政策部分不到位。二是过渡期体制如何平稳向企业化发展。三是缺乏创新领军人才和各层次业务骨干。四是观念转变，提高认识，统一思想，增强农垦发展后劲。

2015年，安徽省委一号文件提出支持农垦建设现代农业示范基地，搭建省级农业投资平台，促进垦地合作发展，加快农业“走出去”要求。农垦改革的重点是集团化、股份化。一是组建省农业投资控股集团，为省农业生产和经营领域的投、融资平台及农业领域公共服务项目的投资、运营管理机构，进行农业全产业链投资运营，逐步整合全省涉农投资。二是发展农场经济，增强对农村农业的控制力。将农场分类定位（城市型、城郊型、种植型、生态型），创新农业生产经营体系。三是扩大开放合作，提升农垦市场竞争力。联合赴津巴布韦投资农业开发，推进垦地合作。四是推进专业公司混合所有制和农场公司化改革。集团去行政化，增加经营性部门。整合区域、产业相近企业，组建专业化集团。具备条件的农场公司化。

三、农垦土地管理政策，做法与经验。

（一）宁夏农垦土地政策：一是实行高度集中管理，土地权证省级管理，自治区政府批准。二是规范管理，设立农垦国土资源局及土地执法监察支队，局（集团）、农场、子公司、队四级监察体系。三是加强土地管理，清收违法违规对外承包土地，由公司经营管理。四是调整农垦土地出让金政策，对每宗变性土地都报经自治区政府批准，土地出让金收入全额纳入自治区本级财政预算管理，实行农垦土地转户储存，通过转移支付方式用于农垦基础设施建设和企业职工安置及产业发展。五是实行土地资源变资金，经评估，自治区批准将118万亩、总价79.9亿元土地注入农垦集团。

（二）湖北农垦土地确权率92%，土地发证率80%。各农场土地使用和管理纳入地方政府，实行土地管理责任制，与生产队每年签订责任书并公示，基本农田严格保护。

（三）安徽农垦全面完成了土地确权颁证和土地作价注资，土地评估价格240亿元。

宁夏农垦和安徽农垦在土地作价的基础上，将资产计入企业总资产，大幅度减低了企业资产负债率，增加了企业融资渠道和能力。

四、农场办社会职能处理。

宁夏垦区对农场办社会职能实行剥离，移交地方政府管理。学校、医疗卫生全部移交，职工养老、医疗保险全部纳入地方统筹，农场社区管理纳入属地管理体系，由政府通过办事处、社区和居民委员会履行公共管理和公共服务，农场提供必要支持，农场主要精力用于产业发展和生产经营。

湖北农垦在属地化同时，农场加挂管理区（办事处），作为政府派出机构，负责履行区域内行政、社会职能，农场与管理区实行“一个机构、两块牌子、一套班子”的管理体制与运行模式。农场内部实行总场、分场、生产队三级管理，机构设立“三办一所”（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、财政所）。农场建立分税制的财政体制，新增财政收入的地方本级分成返还农场。农场收入来源有租赁田收入、上级专业支付、一般性财政收入和企业利润。

安徽农垦国有农场社会职能主要在农场内部设立社区管委会，管理人员为企业身份，经费由政府通过购买方式给予资金支持。教育、医疗卫生、治安移交属地，职工社会保障属地化。

五、优惠政策与垦地合作

宁夏回族自治区对农垦改革发展支持主要有：一是享有国家和自治区各类普惠性政策。国家及自治区“三农”政策对农垦全覆盖，各市、县（区）的基本公共服务政策对农场全覆盖。二是财政支持和税收优惠。自2014年起，农垦集团及所属企业所得税地方留成部分给予5年减免，自治区财政安排支持农垦发展的专项资金，每年按照财政支农资金的增长比例同比增长。土地出让金用于农垦发展。三是支持建设产业园区，同等享受各项优惠政策。农垦与地方政府合作开发建设，可采取土地入股，市、县政府每年按土地入股价给予集团资金补贴或按股比比例税收分成。四是支持农垦城镇化建设。农垦职工房屋减免相关税费，简化手续办理房屋产权证。对农垦新增建设用地计划指标单列。每年支持1-2个农场基础设施建设，提高场镇综合承载功能。五是支持开展资本运作。推动集团公司股份制改造，发现企业债券、短期融资券或中期票据等筹资，组建投资公司等。垦地合作发展，在制定各类规划、申报实施重大项目时，凡涉及农垦土地的，在上报上级政府或相关部门批准前，须商农垦主管部门同意。自治区有关部门负责审批或上报的各类项目、规划等，凡涉及农垦国有土地的，须先商农垦主管部门同意。各县市将农场纳入地方经济社会发展总体规划并适当倾斜。

安徽省政府通过计划单列方式，明确了农垦享受与全省16个市同等涉农政策，大力支持农垦发挥优势，开展垦地合作。从2008年开始，农垦把握房地产开发兴起的机会，把优势作为本钱，互惠互利，与地方合作开发，并逐步提高合作层次，先由农场进而到集团与市政府协议。土地使用权上收到集团，农垦集团先后与7个市14个县区共37家单位合作开发。开发区实行利税分享，土地出让金五五分享或全部返还。提高合作开发，大幅度提高了土地价值（平均每亩达100万元），也使地方政府对农垦国有土地开发欲望有了一个可控方式。

六、湖北农垦增强行业指导能力建设

湖北农垦局在农场体制下放后，由行政性公司转变为省政府直属正厅级行业管理部门，其“指导、协调、服务”职能一度被虚化，职能落实乏力。2006年，按照省政府《关于深化国有农场改革，加快国有农场发展的意见》，农垦在做实省级农垦，增强行业指导能力建设开展了大量工作。

一是以项目资金为牵引，推动农场经济社会发展。湖北省给农垦局每年有近10类项目，累计资金约20亿元投入到农场。项目涉及基础设施、社会事业、现代农业、农产品质量安全、信息化、走出去发展等。大量资金投入，改善了农场生产生活条件，突出了农场产业特色，壮大了农场经济实力。

二是通过资产、资本联结，探索垦区集团化道路。2013年以来，局党组按照“尊重历史、正视现实，差异定位、错位发展，市场导向、资本联合，资源聚集、产业集群”的发展思路，结合农垦“场区合一”的管理模式和农场行政化倾向明显的实际，通过优势资源、优势资产的联合，凸显农场企业化，探索垦区集团化。发起设立了湖北农垦现代农业集团、湖北联丰海外农业公司，将优势农场、特色资源、优势资产联接在一起，并成立合作联社和海外开发企业联盟。

三是采取分类指导，现场推进的办法，精准指导，增加凝聚力和向心力。根据农场发展现状和资源禀赋，将农场划分为四类，对不同类型的农场采取不同的办法，利用不同的项目，开展不同的扶持。分别召开全系统现代农业推进会、二三产业发展推进会、危房改造推进会、土地整理推进会、农业走出去推进会等会议，出台了《加快推进农垦率先实现农业现代化的意见》、《加快国有农场二三产业改革发展的意见》、《湖北农垦走出去发展措导意见》等一系列文件，实施的效果好。注意发挥地市农垦主管部门的作用，树立地市农垦主管部门的权威，使全系统上下凝成了一股绳。

四是利用省级平台，争取优惠政策，优化农垦发展环境。积极向省委省政府争取政策，争取项目、争取资金。仅2014年，省政府就下拨现代农业资金6000万元、批准垦区危房改造3.5万户，实施土地整理项目25万亩，此外，还有农业综合开发、扶贫、农业机械化补贴、走出去发展等项目，农场得到的实惠不断增多。坚持把加快推动农垦立法进程、强化农垦法制保障作为保长远、管根本的大事来抓，确保农垦深化改革沿着法制化轨道前进。会同国家和省有关部门，先后起草或编制了《湖北省国有农场发展促进办法》、《湖北省农业“走出去”战略规划》。

五是深化农场办社会职能改革，减轻农场发展包袱。列入首批国有农场办社会职能改革试点单位，每年下拨奖补资金1.72亿元。研究提出了《关于深化国有农场教育、医疗卫生、社区建设三项社会职能改革的意见》。

七、启示与建议

(一)党委、政府高度重视和大力支持是农垦改革发展的关键。相关省区党委、政府坚持以改革增活力、促发展，坚持用改革的办法解决农垦的问题，探索和寻求一条符合农垦实际、有特色的现代农业发展，并逐步向市场、企业化过渡，为改革开路。当农垦事业在发展中遇到困难时，党委政府总是从农垦的实际出发，尊重农垦的特殊的管理规律，及时做出决策，使农垦在不同历史时期担负起不同的历史使命。

（二）资产聚集是改革核心。中央一号文件明确提出农场企业化、垦区集团化是改革重点。宁夏垦区合理过渡、加快企业发展和社会职能分开，湖北农垦实现优质资源重组、探索农场属地管理后资产聚集，安徽农垦实施在全省范围整合涉农投资，都在实施资产聚集战略。云南垦区在产业、戌边、走出去等方面有较大影响力。应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求健全农垦产权制度。准确界定农垦企业功能，明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产经营、监管体制，确保国有资产保值增值。通过内外部的资产重组、联合、集中国有资本力量，进行专业化、集团化改造，重点扶持、建设一批生产、加工、销售一体化的专业化集团公司，形成以龙头公司为核心、连结农场生产基地和职工家庭、生产加工销售环节整合为一体的专业化产业公司。

（三）土地是农垦生存的基础。

国有农场是以国有土地为依托、以农业生产经营为基础的国有农业企业。土地的国有性质使之可以成为省政府直接掌控的重要资源。应加快国有农场土地确权登记颁证工作。赋予农垦主管部门对农场国有土地的监管职责，参与土地利用总体规划修编，实行农垦区域内建设用地指标计划单列。赋予国有农场农用地抵押、担保权能，开展农场存量建设用地直接入市交易或在规划许可前提下由农场自行开发试点。支持农场推进土地资源资产化、资本化。地方政府收回国有农场土地要征求上一级农垦主管部门移交，参照征收农场集体土地标准予以补偿，土地出让所得按规定足额返还，用于农垦现代农业、公益性基础设施建设和补充社会保障缴费。严肃查处违法收回农场土地和低价转让农场土地使用权的行为，全面落实农场土地出让金返还政策。

（转自云南农垦网）