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西双版纳傣族自治州人民政府
理论研究
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突发事件与政府应急管理国际对比

  • 作者 :华东师范大学公共管理学院 刘再春。  | 
  • 来源:人民网-《中国社会科学报》  | 
  • 访问次数:  | 
  • 发布时间:2019-08-01 10:08 | 
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目前,国内外突发事件的频繁发生使应急管理成为全球关注的一个焦点,突发事件应急管理已经成为世界各国面临的重要课题。历史文化背景、经济发展水平、自然环境、政治体制等的巨大差异,使不同国家在政府应急管理体系的目标、理念、模式和成效等方面显得参差不齐。总结和借鉴美国、英国、俄罗斯、日本等国家在政府应急管理方面的先进经验与理念,必然会给我国政府应急管理体系建设提供有益参考。

美国大协调模式:总统领导、安全部门处理、地方配合

美国处理突发事件有一套成熟的政府应急管理体系。其目前已基本形成了总统领导、联邦紧急事态管理局指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家应急系统。这套纵向指导协调、横向相互沟通交流,调度指挥灵活,信息资源和社会资源充分共享,组织机构完备且覆盖全国范围的应急管理系统,为有效预防和处理各类突发公共事件发挥了重要作用。

大协调模式追求应急管理目标最优化。美国政府应急事务管理实行的是总统领导下国土安全部联邦紧急事态管理局统一指挥协调的体制。对于国家大部分突发公共事件决策的执行一般由国土安全部配合相应各州城市应急执行系统共同执行,而对一般单一的突发公共事件则由各州专业部门和城市应急系统完成。国土安全部将应急管理扩展为五个阶段:准备、阻止、回应、重建和舒缓,其中舒缓贯穿于应急管理的整个过程。其追求目标就是始终将突发灾难危害降到最低。联邦紧急事态管理局(FEMA)已经建立起一套“综合应急系统”,应对各种类型和规模的天灾人祸。美国应急管理注重效率和安全,所有的隐患和突发事件,从小的零散的事件到最高紧急状态的战争,从指导、控制、预警等多个方面建立了处置预案。同时,美国应急体系通过独特的应急功能进行模块划分,以确保这一体系在组织结构上具有最大限度的灵活性。

应急管理科技服务体系与法律体系是政府应急的必要手段。911中心是美国的应急指挥联动系统,从突发事件的上报、相关数据的采集、紧急程度的判断、联动指挥到应急现场支持、领导辅助决策,采用统一的指挥调度平台,借助网络、可视电话、无线接入、语音系统等各种高科技通信手段,在最短时间内调动公安、消防、环保、急救、交警等不同部门、不同警区的警力协同作战,对突发事件作出有序、快速、高效的反应。另外,协调美国庞大应急管理体系的是法制。美国政府应急法律主要有《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》和《联邦应急计划》、《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》等相关法律,它们形成了一个体系。法律体系和法制化手段,为应急管理提供了可靠、高效的保障。

美国具有严密的应急管理组织体系。经过多年的改进和加强,美国形成了联邦、州、市、县、社区五个层次的应急管理与响应机构,比较全面地覆盖了美国本土和各个领域。在美国,多元参与危机共治为应急管理提供持续动力。除了联邦和州政府两级应对主体外,志愿者组织、私人机构、国际资源也在应急体系中发挥着重要的作用。

值得注意的是,大协调模式强调全过程的应急管理,突出预防的理念。

俄罗斯大安全模式:总统率领、决策和执行机构综合处理

苏联解体后,俄罗斯的政治结构、经济形态和社会都发生了重大变化,正是在应对危机的过程中,俄罗斯形成了与美国有所不同的应急管理体系,形成了以总统为总指挥、以联邦安全会议为决策中心、应急管理支援和保障体系全面协调执行、各部门和地方全面配合的既有分工又相互协调的综合性应急管理体系。

俄罗斯应急管理体系具有“大总统”、“大安全”的特点。所谓“大总统”,是指俄罗斯总统在应急管理体系中拥有比美国总统更为广泛的权力。总统不仅仅作为国家首脑执行立法机构的决策,而是成为整个应急管理的核心主体,任何重大的应急管理方案与行动都必须由总统来决定,从而直接拥有了应急管理的决策权和执行权。所谓“大安全”,是指从中央到地方,逐步建立了不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能机构,即俄联邦、联邦主体(州、直辖市、共和国、边疆区等)、城市和基层村镇四级垂直领导紧急状态机构。而且俄罗斯设有专职国家安全战略的重要机构——联邦安全会议,该机构常设12个跨部委的委员会:宪法安全、国际安全、信息安全、经济安全、生态安全、社会安全、国防工业安全、独联体安全、边防政策、居民保健、动员与动员准备和科学委员会。这12个跨部门委员会差不多囊括了国家安全的所有方面,组织功能十分周密完备。联邦安全会议既是俄罗斯国家安全决策的最高机构,也是俄总统的“权杖”。这一强有力的中枢决策机构是俄罗斯应急管理体系的一大特色。

英国分级处理模式:中央政府主导、地方政府属地管理

由于英国的经济发展高度依赖国际贸易,大量的人口流动和国际交往增加了发生公共卫生与恐怖袭击的风险。同时,英国是一个多民族国家,不同的文化背景和宗教信仰也容易引发社会冲突。为此,英国政府以强化中央层面协调和各部门协同为重点,着力改变应对紧急状态的方式,整合各方面的应急管理资源,实行公共突发事件的分级处理模式,构建了适合本国国情的政府应急管理体系。

英国的分级处理模式在资源整合和部门协调基础上,注重能力建设的理念。为强调应急管理体系的整合与协同,英国政府提出从“水平、垂直、理念、系统”四个方面整合应急管理体系的目标。不仅如此,英国政府在资源整合和部门协调的基础上更注重能力建设的理念。为此,中央政府开展了应急管理能力建设项目,确定了两大类18项能力。第一类是组织机构类,包括中央、地区和地方政府应急能力建设等3个子项目;第二类是功能类,包括现场清理、传染病防治、疏散和避难能力建设以及化学、生物、放射性物质和核应对等10个子项目;第三类是关键服务类,包括交通、卫生、食品及水供应等5个子项目。每一个能力建设子项目均明确由一个中央政府部门负责,并由国民紧急事务秘书处(CCS)负责总协调。项目负责人每季度召开一次会议,报告项目进展情况。注重能力建设的理念使得英国政府应急管理体系与众不同,专业化水平高,应急救援队伍反应快速、应急高效。

在协同有序和考虑各机构利益方面,英国的“金、银、铜”三级处置方式很有特点,三个层级的组成人员和职责分工各不相同,通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。事件发生后,“铜级”处置人员首先到达现场,指挥官需立即对情况进行评估,如果事件超出本部门处置能力,需要其他部门的协调时,他需立即向上级报告,按照预案立即启动银级处置机制;如果事件影响范围较大,需要启动金级处置机制。“金、银、铜”三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操作层面都能得到有效贯彻实施,形成分工明确、协调有序的工作局面。

国外政府应急管理的共性特征

实践是构建政府应急管理体系的根本途径,而现实的需要又牵引着应急管理改革不断深入。在这种现实需要与制约条件的矛盾运动中,虽然各国政府在应急管理体系的目标、途径和方法的表现形式上各不相同,却蕴涵着一些共性特征。

1.中枢决策系统较为强大;2.组织结构较为健全;3.应急管理法律体系逐步完善;4.社会力量广泛参与,多元化、立体化、网络化的应急管理体系逐步成型。

国外政府应急管理体系建设的启示

当前,突发事件应急管理体系的建设和完善已经成了我国政府所面临的大问题,而西方一些发达国家在应急管理体系建设方面的经验和理念,为我们提供了如下有益启示。

1.加快立法进程,建立健全应急管理法律法规体系。依靠应急管理法律体系和制度来进行应急管理,这是西方发达国家政府应急管理的共同经验。可以说,应急管理各个层次的法律和制度,为应急管理提供了全方位的制度保障。法律制度是进行政府应急管理的最有效办法。因为法律和法规明确规定了应急管理机构的组织与权限、职责与任务,有效避免了职责不明确,互相推诿现象的出现。同时保证了实施标准化应急管理的科学性和可行性,最有利于应急管理体系持续、健康发展。

2.建立常设性应急管理综合协调部门,确保应急管理的效率。面对频繁发生的威胁公共安全、社会秩序和公民生命财产安全的突发事件,各国政府纷纷将应急管理作为日常行政管理的组成部分,与政府常态管理结合起来。发达国家都非常重视建立常设的应急管理机构来处理应急日常事务。

3.建立综合应急信息平台,有效实现信息资源共享。建立集地震、民防、气象、防汛、疾控中心、应急联动中心等突发事件应急情报信息平台是应急指挥、决策的基础, 也是政府实施综合应急管理的必要保障。将信息管理贯穿于危机的缩减、预备、反应、恢复四个阶段中,全方位监测和预报自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件以及社会风险事故,实时预报和预警各类风险的动态,预防和规避风险。

4.构建应急管理的社会整体联动系统是我国亟待解决的问题。由于很多突发公共事件很难预测在什么时候、在哪里、以什么方式出现,特别是在面对重大的突发公共事件时,光靠几个人或者国家政府机关的力量往往是不够的,而动员全社会力量才是至关重要的。实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作,实现普通公民、社会组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与,构建全社会型应急管理系统是一个长期的任务。如何从制度层面,促进政府、非政府组织以及公民作为多元化决策主体、保障主体参与到应急管理中来,这是我国当前应急管理体系所亟待解决的问题。

5.重视应急管理理论和技术研究,加快应急管理人才的培养。在新形势下,应急的难度越来越大,技术要求越来越高。毫无疑问,应急管理知识的研究和人才的培养,对于国家应急能力的进一步提高起着十分关键的作用,特别是在世界经济和科技都迅速腾飞的潮流下,各种突发公共事件的出现也是层出不穷,这就要求我们需要有更先进的知识、更有能力的人才来面对未来的挑战。