当前亟需推进应急风险管理常态化兼论“后扶贫时代”的贫困风险应急管理机制建设

作者 :武汉大学政治与公共管理学院教授、博导 王增文。  来源:人民论坛•学术前沿  访问次数:  发布时间:2019-07-04 08:07

【摘要】应急管理部的设立标志着我国开始对应急风险管理机制进行系统性改革。完善的应急风险管理机制应当拥有高效的组织架构、全面的应急体系和多元的主体参与。传统的应急风险管理机制因缺乏社会力量引导、疏于事前防范且责任部门较为混乱,缺乏对风险的控制能力。当前,应着力推进事前应急机制和常态化应急体系的构建。贫困风险的防治与目前仅针对公共事件和突发灾害的应急管理机制理念相吻合,其具体的操作流程也具有可类比性。在后扶贫时代,贫困发生主要伴随着致贫因子发生,应当将应对贫困风险也纳入到应急风险管理机制的建设中来, 这样可以拓宽应急风险管理机制的外延,丰富应急风险管理机制的职能。

根据20183月全国人民代表大会通过的《国务院机构改革方案》,国务院设立了下属机构应急管理部,该部门整合了民政救灾、地质灾害防治、水旱灾害防治和消防等职能,将风险预防、风险控制和风险治理等工作进行系统化管理[1],标志着我国的应急风险管理工作进入了新阶段。

现代风险管理最早起源于私人部门,其中,金融行业的风险管理最具有系统性和全面性。所谓系统性,指的是风险管理包括风险监控、风险预测、风险防范和风险治理等一系列系统的步骤。包括银行、证券公司在内的金融机构不仅需要在内部设置专门的风险管理部门,还要接受国家的协调控制以及管理[2],这两种风险管理的目的具有显著差异。金融机构内部的风险管理部门通过协调自身的管理模式和运行模式来规范金融操作,预测外部环境所带来的风险并予以应对,其根本目的是在金融机构利益最大化的基础上保证金融机构自身的稳定运行。而政府部门进行风险控制则基于其对宏观经济环境和金融市场的把控[3],其根本目的是维持金融市场和国民经济的稳定运行。在此基础上,将风险管理理论的边界进行拓宽与延伸,借鉴金融行业的组织风险管理经验为公共部门所用。本文提出的建立常态化的应急风险管理机制指的是摆脱传统的应急机制存在的滞后性的问题,这种出了毛病再治理的方式虽然能起到亡羊补牢的作用,但是无法完全弥补风险带来的损失,对于风险,应当从源头上进行规避和防范,将风险管理常态化。设置应急管理部的机构改革措施既要求公共部门对风险突发应当具备出色的应变能力,也要求有专门的部门负责监控、预测与规避风险,从最大程度上减少紧急事件带来的损失[4]

传统应急风险管理机制的弊端

偏重事后治理,疏于事前防范。由于应急风险管理机制的对象是紧急事件所引发的风险,传统的应急风险管理机制受制于紧急事件的不可控性,其应急机制往往着重于风险发生后的治理。但事实上,由于风险本身具有可扩张性,风险也容易致发其他风险,所以未雨绸缪,从源头上进行事前防范以及事中积极的防治措施相对于事后治理来讲,其减少突发事件带来恶劣影响的效果更为显著。以本世纪初发生的公共卫生危机SARS病毒来说,当时我国由于缺乏应对大规模急性传染病蔓延的经验,没有及时隔离病患、控制流动、加强监测,导致病情在早期蔓延较快,引发一定程度上的民众恐慌[5]。除此之外,突发性的公共卫生事件诸如“三鹿奶粉事件”“长生毒疫苗事件”等包括威胁食品安全、药品安全的人为或自然形成的突发性公共卫生事件,其在国内以及国际上造成恶劣的后果都暴露了传统应急管理机制缺乏有效的预警和监督,“救命稻草”式的应急机制并不可取[6],因为此类事件往往以民众生命为代价,虽然可以通过事后应急机制进行有效控制,但是其造成的损失往往是无法逆转的。

责任部门的碎片化。紧急事件易引发一系列的连锁反应,传统应急管理机制由于主管机构的碎片化与其政绩考核单一性的特点,容易出现“头痛医头,脚痛医脚”的情况。紧急事件的发生对应急管理机制是重大的考验,由于紧急事件具有一定的纵深性,原有体制中存在的尚未暴露的问题可能会被放大,公共部门、社会、人民群众都会遭受这样的考验[7]。这样碎片化的应急机制离不开公共部门之间的协作,但是协作的问题在于主管上级机构的不同导致不同公共部门应急的目标不同,其接受到的应急指令也存在一定的差异。另外,协作机制如果缺乏完善的绩效评判机制,容易出现“各扫门前雪”的情况,应急机制难免出现盲区;但如果存在绩效评判机制的话,部门间的竞争就会被扩大化,从而影响协作的效果。因此,多部门介入的应急机制存在工作内容上的重复或对立的问题,非常影响效率。一个典型的例子是我国政府对于汶川大地震的应急管理。我国对于自然灾害的应急管理设置了预案、监测预警、处置救援、恢复重建四层应急机制[8]。在此机制中,预案预警由于牵头部门众多,涉及行业广泛,出现了不衔接与不协调的低效率问题[9];在恢复重建的过程中,地方政府与国家部委缺少统一行动,制定的政策缺乏实际操作的可能性,导致重建工作出现了滞后的局面。

缺乏社会力量引导机制。构建应急管理机制的目的在于保障人民群众安全、保证人民群众高质量生活水平、建立政府的公共信任感以及促进社会和谐。应急管理机制与社会和人民群众是无法脱离的,但现行的应急管理机制停留于政策制定以及对国家力量的运用,对民众以及社会团体缺乏有效的引导。应急管理体制是政府构建的覆盖到每一个公民的风险规避网络,但是如果仅仅依靠政府力量,应急机制就会效率低下,效果不明显[10];另外,风险治理也应当为社会力量提供引导,在汶川地震的救灾与治理的过程中,出现了社会志愿性救灾队伍无灾可救、社会资源区域性拥堵得不到疏通、公民有救灾参与热情但无处发挥力量以及捐赠物资无法到达灾民手中等问题,这都是政府缺乏有效的社会力量引导机制所导致的。

应急风险管理机制常态化

在对传统应急管理机制进行分析的同时,也应当据此进行改良与创新。一个完善的应急风险管理机制应当拥有高效的组织架构、全面的应急体系和多元的主体参与。突发性事件的应对如果“头痛医头、脚痛医脚”,不思考如何防范与监测,就会显得十分被动。因此,政府部门需要构建事前应急机制,化被动为主动,以不变应万变。

事前应急机制的构建。事前应急机制一个维度在于准备和预警。亡羊补牢式的应急风险管理机制虽然在一定程度上有效,但是无法逆转既成损失,只有进行准备和预警工作才能将损失降低到最小。

应急准备机制构建的责任主体是政府,但又不能仅仅依靠政府。突发公共危机的影响宏观上表现为群众对政府信任程度、社会与宏观经济稳定性以及可持续性;微观上则表现为居民群众个人财产与生命安全以及个人的发展。政府即使制定准备机制,也需要微观个体的落实与支持。例如,我国森林众多,森林火灾易引发大规模的安全事故,政府部门有责任制定森林火灾相关法规,通过法律手段来规避此安全风险。但是,此机制具体是由个体公民所执行的。无法否认的是,法律手段是减少微观个体主观触发风险最直接的方式,但是良性的引导也是十分有必要的,因为安全事故造成的既定损失有不可逆的成分,刑事和民事上的处罚仅仅有震慑效果,通过震慑效果来降低风险发生概率的事前应急准备机制的作用路径与事后应对机制无异。所谓良性的引导,指的是加强微观个体的风险防范主观意识,而不是让民众被动式地接受,所以公共部门应当做好宣传与教育工作,让民众认识到风险防范的必要性,树立社会责任意识。

应急准备机制的另一个维度是设立应急预案。应急预案设立的目标是保证在风险发生时,将社会、人民群众以及政府的损失最小化,做到有备无患,未雨绸缪[11]。以我国自古以来频发的洪涝灾害为例,由于我国祖先最早于黄河流域进行农耕,洪涝灾害成为必须面对的突发事件。有记载称,早在春秋时期,我国祖先就通过筑造堤坝来抵御洪水。随着时代的发展以及政府职能的转变,政府部门将固态防守形式的治水与动态预案形式的治水措施相结合,在以预防为主的同时,进行洪涝灾害预演,发动群众参与[12],保障在洪涝发生后,政府和人民群众能作出最优选择。洪涝灾害的治理离不开监测体系,我国水利部门拥有一套依托现代信息系统的完善的水位监测体系,可以预测未来水位走势,以此与应急准备机制和应急治理机制相结合,保证洪涝治理的高效率。

事实上,设置应急预警机制的意义在于保证其他应急举措的有效性,任何应急管理机制一旦进入紧急状况,就会对人民日常生活、社会正常运转以及政府的其他职能产生负面影响。缺乏应急预警机制的应急管理机制是低效且盲目的,因为不可预知的风险可能会让风险承受主体陷入麻木或者过分恐慌。应急预警机制的设立可以帮助政府规划应急措施,维护社会稳定与和谐。

由于应急管理机制关乎民生,党和政府对于构建科学的应急风险管理机制非常重视。预警机制作为事前应急机制的核心部分,对风险甄别和风险治理有着非常显著的指导效果。具体分析来看,预警机制的效果在于预警的时效性和科学性。由于现代监测技术较为成熟,我国对于灾害和公共安全事故的监测无论是指标体系还是监测结果都十分科学;另外由于数据技术的革新,我国的风险监控是动态连续的,这也保证了预警的时效性。技术成熟保证了监测的科学性,那么人为的操作则是监测系统的关键一环[13]。监测人员应当认识到个人工作的重要性以避免渎职;而一旦监测到险情,监测结果需要通过媒体宣传部门及时地传递给主管部门与公众,动员人民群众参与到紧急情况的应对中来。

常态化应急体系的构建。前文论述了关于构建应急风险事前准备机制的机理与路径。传统的应急风险管理机制缺乏科学的组织,更类似于一种临时的应急风险管理机制;而构建事前准备机制的好处在于可以从源头防范风险以降低紧急事件的危害。在此基础上,应急体系应当趋向常态化。突发性的灾害风险与公共安全事故造成的影响往往是多元的,因此风险治理工作中涉及的责任部门十分繁多,不利于排除风险的不良影响。以自然灾害为例,自然灾害直接作用于人民群众的生命财产安全,政府需要组织应急队伍进行救援,安抚受灾群众;也要发动社会组织进行援助,对灾区并发式的风险如疾病等进行控制。另外,灾后恢复与重建需要资金、政策与人力扶持。仅仅根据上述的简单描述,自然灾害风险就涉及了卫生部门、民政部门、财政部门、公安部门、军队等多方责任主体,虽然有中央政府统一协调与指挥,但是由于各部门的风险应急队伍的直接领导部门为其直接上级,容易出现配合效率低、责任分工不协调等影响救援效果的问题。

据此,随着2018年全国两会期间国务院机构改革方案的出台,应急管理部的设立成为应急体系常态化的契机。根据前文的分析,应急责任部门要避免碎片化的组织架构,设立专门的应急责任部门的意义在于将应急指挥系统进行整合,在风险发生时统一调配资金、救援队伍等应急资源。另外,专门的应急责任部门在建立防范体系时也是十分必要的,先前零散的部门设置在日常工作中往往重心不在风险防范,得到的专项配套资源较少。应急管理部的成立建立起了一套自上而下的垂直管理体系,将应急管理的利益相关者统一为一个有机体[14],这样政策的执行将更有效率,一个专项的只从事应急管理工作的部门将拥有更多的集中性的力量来完成应急工作[15]

前文提到,设立常态化的责任部门来完成应急风险的统一管理,而依托行政力量建立起统一的指挥系统归根结底是为了合理调配资源,协调应急管理主体的利益。在此基础上,本文尝试提出构建常态化应急风险管理体系。

传统的应急风险管理体系已具备应对风险的能力,但是缺乏一种长效的防治机制。紧急事件的危害一方面来自于其造成的客观的伤害与并发风险,另一方面则是易引发民众的不信任和恐慌情绪。常态化的应急风险体系既可以降低风险的客观危害,也可以克服民众的恐慌心理,增加民众对政府的信任感以及对自身安全的信心,这是和谐社会的必要条件之一。因为我国行政体制的核心是政府部门,所以常态化的应急管理体系是由常态化的责任部门拓展而来的。具体来说,常态化应急管理体系应当具备以下几个特点。

第一是应急资源的常态化。应急资源包括物资、应急队伍和应急场所。物资的常态化指的是设立常备资金和通畅的物资募集与转移渠道。每年由财政和社会力量扶持建立专项资金,用于应急准备、应急监测、风险治理与恢复重建,在风险发生时,应当为社会力量开通参与风险治理与恢复重建的渠道,将社会资源有效利用是风险治理的高效做法。

常态化的应急队伍作为动态化的应急资源,应当具备专业的救援能力,这种应急队伍既可以是官方性质的,也可以是官方雇佣或者志愿性质的第三方机构。从属于官方的应急队伍在未发生灾害的时间里应当保证处理紧急事件的日常训练,还应当负责应急准备与预警工作。应急队伍也要负责公众教育、组织公众应急演练。由于紧急事件种类繁多,诱因和发生状况形态各异,所以应急队伍既需要专业性,也需要通用性,更需要做到“时刻准备着”。

应急场所被认为是城市基础设施完善的象征。应急场所一方面需要保证群众的安全,另一方面则需要有通畅的通道保证在紧急情况来临时能及时疏散。由于满足上述条件的应急场所一般需要在市区中占据较大面积土地,而风险发生是不确定的,容易造成资源浪费,所以政府既应当设置常备应急场所,也应当设置后备应急场所。后备应急场所可以在平日里承担其他职能,但是应当保证在紧急事件发生时,能及时地转化为应急场所[16]

第二是应急规章制度的常态化。规章制度是应急管理机制有效实施的保障。[17]应急规章制度应当贯穿整个应急管理体系中,应当涉及应急工作人员的管理与规范、应急流程的组织与规划。应急规章制度应当具备严格与灵活的双重特点。由于紧急情况的处理与应对是在历史过往的积累中逐渐成熟起来的,所以应急操作应当严格执行。但是,由于紧急事件的特异性,要具体问题具体分析,应急规章制度应当保留空间让应急事项灵活运行。灵活的另一层意思是规章制度的因地制宜,由于应急规章必然是一套自上而下的制度,中央与地方的视野不同,设立的制度也应当有所差别。中央政府设立应急规章制度是对全国的典型问题进行典型分析,设立的规章制度具有普遍性[18];但是紧急事件是具有地域性差异的,地方政府设置规章制度要注意因地制宜,不能一味地教条。

另外,要特别提到的是我国设立应急预案的做法,应急预案作为应急准备机制中的重要规章制度,一直被各级政府重视。按照规定与一般性的政绩考核量表的要求,我国地方政府需要设置应急规划委员会来设计完备的应急预案。过往的应急预案存在着过度重视细节,规章设置有冲突和重复,规章过于理想化不易操作的问题[19]。随着应急管理部的成立,冲突重复的应急预案将不复存在,而对于笨重不易操作的应急预案,应急管理部应当依靠垂直的管理体系由中央和地方部门协作进行改革,按区域设置统一的多方面的应急预案以便于协调和操作。

贫困风险应急管理机制建设

应急管理作为一种公共性质的、以风险为对象的管理机制,目前的学界和政府职能部门将其定义为针对自然灾害、安全事故和社会危机的管理机制。但是,如果拓宽应急风险管理机制的外延,将风险的定义回归到原本的概率事件上来,那么可以将所有的有可能对人民群众福利水平有负面影响的事件都纳入到应急风险管理机制的框架里来。

消灭贫困是我们党和政府的重点战略目标,从2015年起,我国开始实施精准扶贫政策。经过各级政府的不懈努力与脱贫攻坚的稳步实施,我国目前已减少贫困人口6800多万,贫困发生率已降低至3.1%。根据我国的战略规划,我国将在2020年确保所有贫困人口和贫困地区迈入全面小康社会。

贫困是一个经济概念,从微观角度进行分析,阿马蒂亚·森认为贫困是一种能力和权利的剥夺,当创收能力较低时就会发生贫困。但实际上,微观贫困是由收入和支出共同决定的,如果说收入低是由于微观个体的能力不足或者其创收权利的丧失所导致的,那么对于有创收能力的人来说,一般贫困的发生则是由于其遭遇了灾难性的支出[20]。在2020年后,按照党中央的设想与规划,贫困人口将会基本清零,但是精准扶贫的工作重心在于从收入角度解决贫困问题,那么后扶贫时代政府部门则应当把贫困风险也纳入到应急风险管理机制中来,因为未来的贫困问题将会由收入型贫困转变成支出型贫困,而导致支出型贫困的因素往往就是突发风险性事件。对于游离于贫困线边缘的群体来说,普通的必要性支出并不会导致贫困,而由疾病或者安全事故等突发事件带来的个人灾难性支出的急剧上升是支出型贫困的主要形式[21]

在后扶贫时代,贫困风险也是一种突发性的紧急事件,而针对贫困风险的应急管理机制也应当参照其他应急管理机制,做到防范与治理相结合。具体来说,完善的贫困风险应急管理机制应当具备以下特点。

第一是完善的贫困风险预防机制。由于微观性的致贫因子不像其他紧急事件一样易于从宏观层面进行监测,所以可以调整思路,从低收入群体增收的角度入手预防贫困风险。这几年的精准扶贫战略已通过实践与理论相结合的方式探索出一套成熟的增收方案,但是精准扶贫战略解决的问题是如何将贫困人口的经济水平提升到贫困线之上,而真正面临不稳定贫困风险的是收入略高于贫困线、但是随时可能遭受灾难而跌入贫困陷阱的人群[22]。财政、产业以及政府支持也应当向这部分人群进行倾斜。[23]通过更充分的微观家计调查来监测脆弱性家庭的致贫可能性,从而确定政策的倾斜方向。

第二是完善的贫困风险治理机制。贫困风险的治理与其他风险类似,需要经历处理和恢复两个阶段。风险的治理应当以致贫因子为导向,建立健全基础设施、完善公共政策与社会制度。目前我国的贫困脆弱性问题一般来自因病致贫,致贫疾病往往会带来巨额的医疗支出,超出遇险家庭所能承受的范围,容易导致家庭整体陷入贫困。因此,需要通过加大财政补贴来帮助这类家庭脱离贫困,建立健全医疗救助制度显得至关重要。另外,与彻底陷入贫困陷阱的家庭不同的是,这类家庭在遇险前一般拥有收入和医疗保险缴费能力,通过医疗保险制度来降低家庭医疗支出也能帮助其脱离贫困风险[24][25]。当然建立社会力量的支援通道也是很有必要的,现在的慈善事业不仅仅可以依靠慈善组织,随着网络技术的发展,全民慈善的渠道正在被建立起来,借助社会力量帮助遇险家庭脱贫也是一种行之有效的做法。由于致贫因子有可能会带来家庭创收能力的暂时性丧失,政府需要通过帮助其创造就业机会的方式、建立稳定的收入流,从而帮助此类家庭从贫困风险中彻底恢复过来[26],这样的做法与应急风险管理机制的可持续理念相吻合。另外,做好致贫因子的后续跟踪监测也很重要,应对贫困风险最重要的是保证脆弱性家庭永久性地脱离贫困陷阱,良好的后续监测能帮助基层政府作出良好的脱贫工作规划。

(武汉大学政治与公共管理学院博士研究生刁力对本文亦有贡献)

注释

[1]2018年政府工作报告》,新华网,2018322日。

[2]贺聪、洪昊、王紫薇等:《系统性金融风险与我国宏观审慎管理体系研究》,《经济科学》,2011年第5期,第7080页。

[3]杨军华:《宏观审慎监管在系统性金融风险管理中的作用》,《中国行政管理》,2011年第8期,第125127页。

[4]龚维斌:《公共安全与应急管理的新理念、新思想、新要求——学习党的十九大精神体会》,《中国特色社会主义研究》,20176期,第1114页。

[5]时勘、范红霞、贾建民等:《我国民众对SARS信息的风险认知及心理行为》,《心理学报》,2003年第4期,第546554页。

[6]张一林、雷丽衡、龚强:《信任危机、监管负荷与食品安全》,《世界经济文汇》,2017年第6期,第5671页。

[7]钟开斌:《风险治理与政府应急管理流程优化》,北京大学出版社,2011年,第3240页。

[8]温志强、郝雅立:《转危为机:应急管理体系的完善与发展困境——汶川地震十周年回顾》,《理论学刊》,2018年第4期,第6269页。

[9]李华强、范春梅、贾建民等:《突发性灾害中的公众风险感知与应急管理——以5·12汶川地震为例》,《管理世界》,2009年第6期,第5260187188页。

[10]薛澜:《从更基础的层面推动应急管理——将应急管理体系融入和谐的公共治理框架》,《中国应急管理》,2007年第1期,第1719页。

[11]温志强:《政府职能转变视域下的突发事件应急决策模式创新研究》,《管理世界》,2016年第5期,第176177页。

[12]李芳、刘冰、沈华:《我国洪涝灾害风险管理框架及运行机制研究》,《中国应急管理》,20128期,第2023页。

[13]Carver L. and Turoff M., "Human-computer interaction: the human and computer as a team in emergency management information systems", Communications of the ACM, 2007, (50)5, pp. 33-38.

[14]王宏伟:《公共危机与应急管理概论》,北京:中国人民大学出版社,2016年,第2324页。

[15]高小平、刘一弘:《应急管理部成立:背景、特点与导向》,《行政法学研究》,20185期,第2938页。

[16]王宏伟:《公共危机管理概论》,北京:中国人民大学出版社,2016年,第7989页。

[17]黄海媛:《突发事件应对法律问题探析》,《紫光阁》,2008年第8期,第5456页。

[18]王毅:《论完善我国应急法律制度的宪法依据——〈宪法修正案〉确立的紧急状态制度解读》,《扬州大学学报(人文社会科学版)》,20043期,第7073页。

[19]Salter J., "Emergency Management Planning Handbook", Australian Journal of Emergency Management, 1996, 11(1).

[20]王文略、毛谦谦、余劲:《基于风险与机会视角的贫困再定义》,《中国人口·资源与环境》,2015年第25期,第147153页。

[21]王增文、Antoinette H.:《丰裕中贫困、选择性贫困抑或是持久性贫困——农村地区消费动机强度日渐趋弱的致因分析》,《财贸研究》,2014年第5期,第2938页。

[22]蒋丽丽:《贫困脆弱性理论与政策研究新进展》,《经济学动态》,2017年第6期,第96108页。

[23]张栋浩、尹志超:《金融普惠、风险应对与农村家庭贫困脆弱性》,《中国农村经济》,2018年第4期,第5473页。

[24]王增文、邓大松:《农村家庭风险测度及风险抵御和防范机制研究——兼论农村社会保障制度抵御风险的有效性》,《中国软科学》,2015年第7期,第182192页。

[25]韦璞:《贫困、贫困风险与社会保障的关联性》,《广西社会科学》,2015年第2期,第134141页。

[26]徐月宾、刘凤芹、张秀兰:《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》,《中国社会科学》,2007年第3期,第4053203204页。