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西双版纳傣族自治州人民政府
理论研究
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借鉴国外经验 建立整建制应急管理培训新模式

  • 作者 :国家行政学院应急管理培训中心博士研究生 翟慧杰;国家行政学院进修部主任、博士生导师 龚维斌。  | 
  • 来源:行政管理改革  | 
  • 访问次数:  | 
  • 发布时间:2019-06-17 10:06 | 
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一、整建制应急管理培训的特点

整建制应急管理培训是对某类突发事件专项指挥部成员单位相关人员以预案为基础进行量身定制的培训。主要特点:

一是这类培训班采取讲、练、评相结合,少讲多练的方式进行培训,是培训与演练相结合的形式,投入较少、简便易行又效果很好。[1] 整建制动员符合现代系统理论,有别于传统的零散式、个别式动员模式,是对传统动员模式的发展与创新,具有动员的系统性、整体性。 [2]

二是以往培训中,学员大都同一层级、身份相似,只能“角色扮演”。而在整建制培训的模拟演练课程中,学员大都是“本色出演”,真实感强,参与度高。这种培训和演练把灾害应对中可能会出现的“扯皮”与“推诿”现象提前暴露,切实地磨合了指挥部的运行机制。演练中,多层级、多主体真正以“事件”为核心汇聚众智,打破了常态下部门之间的业务壁垒,实现了不同层级的纵向交互沟通和不同部门之间的理解包容。[3]

三是整建制培训更强调团队学习、行动学习。以整建制指挥部协同指挥能力为目标,所有课程服务于指挥部整体能力的提高。另外,培训中实行个性化学习,一岗一案、一人一策。每个人在指挥部中都履行日常各自实际工作岗位职责,重点演练协调配合、共同决策、协同推进的能力。

二、开展整建制培训的重要性

(一)应急管理工作的内在需求

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这表明应急管理体制具有系统性、组织性、协调性的特点,需要探索建立整建制培训方式,以提高团队协作能力、组织能力、综合应对能力。同时,“5·12”汶川大地震,“8·12”天津港危险品仓库爆炸事件等发生后,都需要上下级联动、跨区域、跨部门协同、集成化加以应对,由此可见,应急管理工作是一项系统工程,需要通过整建制应急管理培训模式有针对性地提高应急管理的系统性和综合性能力。

(二)新时期教育干部培训创新需要

《干部教育培训工作条例》规定:要开展总体国家安全观教育,增强干部国家安全意识和推进国家安全建设的本领。作为国家安全重要组成部分的公共安全也是干部教育培训的重要内容之一,尤其是关于突发事件应急管理培训更显重要而紧迫。同时,《干部教育培训工作条例》指出,干部教育培训应当根据内容要求和干部特点,综合运用讲授式、研讨式、案例式、模拟式、体验式等教学方法,实现教学相长、学学相长。这为整建制培训强调实操性,以演练式、案例式为主要培训方式提供了政策依据。整建制应急管理培训作为创新性培训模式,能够为指挥部学员提供组织化、系统化综合能力培训,有效地弥补非成建制培训的不足。

(三)学员对整建制培训的期待

国家行政学院应急管理培训中心课题组于20171月—3月,通过集中填答、网络调查等方式对北京市处级以下领导干部参训学员开展了“领导干部应急管理培训需求问卷调查”。调查结果表明,从调训方式来看,北京市领导干部对整建制培训需求迫切。41.4%的受访对象赞同以指挥部为单位的整建制培训,23%的人认为最好的调训方式是以部门为单位的非整建制培训,以部门为单位的整建制培训占比为19.5%,以个人为单位的非整建制培训占比为16.1%。从中可以看出,大多数受训学员是比较希望接受以指挥部为单位的整建制培训。

三、国外整建制应急管理培训经验借鉴

(一)德国指挥部应急管理培训

德国整建制应急管理培训突出模拟演练的培训方法。模拟演练分为预案演练、跨时段场景演练和跨部门、跨时段的综合性演练三个层次,最终实现室内演练和网上演练相结合、分级演练与整体演练相结合、单项演练与综合演练相结合、网上演练与实地演练相结合。

德国整建制应急管理方面的最高培训进修机构是危机管理、应急计划及民事保护培训学院(AKNZ),重要任务是加强联邦和各州共同应对突发事件的职能,提高各救灾组织机构之间的协同能力以及指挥领导者、管理人员和专业技术人员的能力,增进国内外的交流与合作。其中,“跨州演练系统”是AKNZ指挥部演练课程中一个比较特殊的课程模块,基于德国的联邦、州分别具有相对独立的自治权,因此,一些跨区域的大灾难发生时很难及时有效形成统一的领导合力,针对这种情况,AKNZ设置了跨州演练课程,主要是以联邦政府主导的跨州及跨地区的应急指挥部演练。演练通常是在由各部委领导组成的“指导委员会”指导下开展的,然后,通过“跨州演练项目组”来具体实施,项目组主要是由联邦内政部成立,来自参与各联邦州、企业与机关等部门的至少12名成员组成,一般准备时间大概为一年,另外,加上演练实施与评估两个阶段,共需要一年半的时间。演练主题涉及广泛,例如,“长时间大范围停电”“多个联邦州同时发生恐怖袭击”“放射性物质威胁”等。德国整建制指挥部应急管理培训演练最突出的特点,是强调跨地区、跨部门的联合行动。

()英国整建制应急管理培训

英国整建制应急管理培训主要突出在互动式、演练式教学培训方式上,例如,英国内阁办公室国民紧急事务秘书处所属的紧急事务规划学院(EPC),全面运用基于现代化培训设施的互动式、演练式教学方法。EPC委托有关公司开发了移动式的“金层级标准培训演练系统”,旨在提高应急决策者跨部门、跨地区协同应对的能力。该系统集场景虚拟、环境集成、控制实时、决策指挥于一身,与现代计算机和通信设备互动,不断变换场景和控制要件,实时记录被培训者应急决策指挥行为和过程,并对应对结果进行客观评价。该系统可以输入各种应急预案的数据和程序并开展演练,一方面使管理团队经历模拟的应急管理体验;另一方面检验和完善各种应急预案的可操作性。因此,英国以现代化培训设施为基础,开展情景设置模拟演练系统培训方式更好地提高受训团体不同层级、不同部门之间协同组织应对的能力。

(三)欧盟整建制应急管理培训

欧盟整建制应急管理培训主要强调跨国、跨区域的协调能力,提升各国既有应急管理能力之间的兼容性和互补性。培训的对象为个人(如专家)、队伍、专业模块。同时,欧盟设立的公民保护协调机制,具有四大支撑手段,分别是“机构—系统—项目—队伍”更好地为培训各成员国之间整体协作、信息互通、集体救援、联合应对能力,四大支撑手段主要包括:机构是指欧盟应急响应协调中心(ERCC),ERCC全天候运行,为各成员国提供了一个一站式平台,各国借此可以获取所有可以利用的应急管理手段。它在参与国、受影响国家和派遣专家队伍之间起到交流中心的作用。

针对成员国的培训项目,包含对专家的培训、对团队的培训、对专门灾害模块的培训。培训项目同时作为参与救灾专家交流经验的重要平台,培训执行形式为授课、联合演练、专家交流等;培训目的是确保各成员国之间的队伍能够相互协调并互相补充,通过培训,促使各方互相学习借鉴经验,提升能力,遵循共同的标准规范开展预防准备和响应。

模块化救援队伍(modules)是可以承担具体应急任务的完整单位,例如空中救火、搜索救援、生化物质检测、洁净水提供等方面的专业队伍。这些队伍是各成员国在自愿的基础上提供国内资源组成。这些专业救助队伍在2015年的尼泊尔地震、希腊森林火灾和欧洲难民危机中发挥了重要的作用。

总体来看,在培训方法方面,德、英、欧盟各国在整建制应急管理培训方面大量采用模拟演练方法,不是简单的、虚拟的角色扮演,而是完全按照真实工作中的应急管理模式进行。[4]同时,国外在应急管理培训中更注重团队技能的培训。这主要是因为突发事件发生之后,需要来自不同部门、不同层次的人员组成应急管理指挥团队,进行很好的沟通协作才能做出准确的判断和决策予以有效应对。

四、整建制应急管理培训的探索与思考

基于整建制培训的多种优点,国家行政学院应急管理培训中心与河北省政府应急办合作,于2016122327日在国家行政学院,首次举办了整建制指挥部应急能力提升培训班。该培训班调训了河北省廊坊市突发公共卫生事件应急指挥部的全体成员单位负责人及相关人员,并以整个指挥部为培训对象进行课程方案设计。整个培训工作以埃博拉疫情为演练场景,避免了以往模拟演练过程中角色扮演带来的缺乏针对性,演练培训与学员工作不相干等问题。通过整建制指挥部培训,使学员在相互协同中有效掌握整建制指挥部在应急准备、应急处置、指挥决策、媒体沟通等方面的基本方法和策略,提高了学员整体化、组织化应对突发事件及部门协调配合能力。因此,这为我国全面开展整建制培训做出了有益尝试。

(一)改革组织调训方式

积极探索适应整建制培训要求的应急管理培训调训方式。应由各级政府应急指挥部、组织人事部门、应急办密切合作负责组织调训,改变以往由应急办或组织人事部门单独调动的方式。一方面,对各专项指挥部成员单位的相关人员进行调训(如生产安全事故应急指挥部、电力事故应急指挥部等),增强应急指挥部的整体功能,提高指挥部整体协作能力。另一方面,开展跨部门、跨区域、跨层级的联动性培训,致力于提高整建制指挥部综合应急能力。具体来讲,可以根据需要,适时举办相邻地区应急管理联合培训班(如跨流域上下游地区联合培训班);也可以会同相关省份应急办,选择一些涉及环境、省际边界、跨区域的突发事件为主题,开展跨区域、分段式应急联动专题培训班,全面提高各级政府应急管理整体能力。

(二)完善课程设置和课程体系

建立健全分级分类的进阶式应急管理培训课程体系框架,不断丰富整建制培训内容。在培训方式方面,应学习借鉴现代培训理念,积极探索和完善以案例分析和模拟演练为特色的参与式、体验式培训方法。可选择暴力恐怖袭击、破坏性地震、特大暴雨(暴雪)、涉外突发事件进行案例开发和模拟情境设计,培训学员跨区域应急联动、军地协同、巨灾应对准备、新闻发布与舆情管理等方面的能力。在课程体系方面,应该建立全领域、标准化、进阶式、分级分类的整建制应急管理培训课程体系,建立适应各类指挥部培训对象需求、种类比较齐全的应急管理课程库。

(三)优化应急演练师资队伍

按照“择优入库、专兼结合、动态管理、资源共享”的原则,合理整合资源,拓宽渠道,建设一支能够满足整建制应急管理培训工作需要的优秀师资队伍。

一是建立动态师资库。建立由党政领导干部、专家学者、企业经营管理者、单位业务骨干、基层工作者等组成的整建制应急管理动态师资库,加强对师资的管理、考评和培训。二是培养自有师资。充分发挥各级党校、行政学院和干部院校应急管理培训机构在应急管理培训中的主阵地作用,发挥学科领军人才和学科带头人作用,并根据应急管理培训事业发展需要充实人员力量,完善人才队伍结构,形成一批适应整建制应急管理培训发展需要的师资队伍。

(四)打造整建制培训基地

按照“少而精、突出特色、辐射带动”的原则,积极推进部门、行业以及京津冀应急管理干部培训机构、资源优化整合,加快推进整建制应急管理培训基地建设。不断完善现代化、高科技的基础设施和教学设备,研发具有联通互动、实时观摩、模拟推演等功能的整建制应急管理培训信息化系统。不同地区、不同类型、不同层次的应急管理培训基地应该实施差别化发展战略,突出行业、地方特色,形成各具特色、优势互补、联动发展的整建制应急管理培训基地体系。

(五)统筹应急演练经费管理

各级政府、各有关部门要将整建制应急管理培训经费纳入年度财政预算,确保整建制应急管理培训工作需要。建立健全整建制应急管理培训专项经费制度,规范专项经费的使用和管理,探索建立经费“跟着项目走”、“跟着干部走”的管理办法,促进经费向优质培训资源流动,提高经费的使用效益。同时,加强对整建制应急管理培训经费使用、管理情况的监督检查,确保专款专用。

参考文献

[1][3]龚维斌.科学编制和演练应急预案是有效应对突发事件的关键[J].中国党政干部论坛,20175.

[2] 叶少军,和治伟.论成建制、成系统动员[J].国防科技,20096.

[4] 张英菊,张秋玲.国内外关于应急管理教育培训研究综述[J].大连干部学刊,201210.

[基金项目]国家社科基金重点项目“特重大自然灾害后恢复重建机制建设研究”(16AGL018)。