新形势下如何完善应急预案体系

作者 :曹海峰。  来源:学习时报  访问次数:  发布时间:2019-06-05 12:06

当前,在党和国家机构改革深入推进的新形势下,我国应急体系建设进入新阶段。为更好地适应应急管理体制的重大变革,应尽快对我国的应急预案体系进行完善和重构。

当前面临的新机遇与新挑战

国家应急管理组织体系的重组整合,对应急预案体系重构提出了新的要求。按照应急管理的基本原理和国际通行法则,组织体系的重大变更往往会成为应急预案体系修订完善的“充分条件”。如美国联邦政府在组建国土安全部后,适时出台了《国家响应预案》(NRP),并在随后将其升级为《国家响应框架》(NRF)。应急预案的核心要义是规定在突发状态下“谁来做”和“做什么”,即明确不同主体的权力和责任边界。此次机构改革中,新组建的应急管理部整合了原先13个部门的应急相关职能,并将原先分散在公安消防、森林武警和安监系统的不同救援力量纳入麾下,统一领导指挥。应急管理领导机构和救援力量指挥调度方式的深刻变化,意味着以往以行业主管部门为应对主体、通过跨部门协调救援力量的应急模式已无法适应当前的新形势,我国应急预案体系的架构和内容急需尽快做出调整。

在我国已有的应急预案体系中,宏观层面上的战略级预案的定位还需进一步明晰。在整个国家应急预案体系中,战略级预案的主要任务是制定规则、定章程,对重大事项决策进行授权并依法给予豁免。在我国“总体预案—专项预案—部门预案”体系中,各级政府的总体预案可视同为战略级预案。但无论是《国家突发公共事件总体应急预案》,还是各地方政府的总体预案,对于重大灾害情景(特别是超出预期的非常规情景)下的授权和免责这一关键问题的关注度还不够,同时对各方也缺乏明确的权责边界划分条款。更重要的是,目前我国的应急预案体系与应急法律法规体系之间的衔接机制尚不完备,缺乏必要的关键性接口。由此导致在很多非常规情景下,很多一线救援指挥人员由于缺乏事先授权且事后又无免责依据而不敢拍板决策,只能又回到逐级向上级请示汇报的常规行政管理路径上去,应急预案体系的实用性和可操作性大打折扣。

应急预案体系建设的现状与打造共建共治共享应急治理新格局的要求尚存在一定差距。当前,加快构建党委领导、政府负责、社会协同、企业主体、公众参与的应急治理体系已成各界共识。我国的应急预案体系是以各级政府及其部门、各企事业单位为主体组成的,该体系的突出特点是对纵向府际间以及“政府—企业”间的权责关系界定较为清晰,政府和企业在其中发挥的作用较为突出。然而,多元共治预案体系的建构绝不仅仅是政府与企业的事情,亦非不同主体应急预案的简单机械叠加,还必须有一套涵盖党委、政府、社会、企业和公众等多元主体,并且能够清晰界定各方职责权限的总体预案或预案框架。同时,如何在一整套框架之下加强统筹规划,实现不同主体应急预案内容上的同步与功能上的协同,也是未来必须解决的一大难题。

应急预案编制过程中对作为前置条件的风险分析工作重视程度不够。国内对于应急预案本质上是一种风险管理工具的认知不足,因而对预案编制的前端基础环节——风险评估的关注度不够。一方面,国家层面尚未开展战略风险评估活动,缺少需要国家层面重点关注的巨灾或非常规突发事件场景来作为预案编制的方向性指导。大多数国家级预案对灾害或灾难情景的重视程度不够,预案中的各项程序过泛,规定过粗,有的条款在实践操作中难以落地。另一方面,在地方政府和企业层面,作为应急预案编制前置条件的风险分析与资源普查活动在实践中未得到严格落实。当前,有些地方的政府和有关部门、企事业单位在应急预案编制过程中,仍未完全摆脱“模板编制”的模式,“下级抄上级、企业抄政府”现象严重,重形式上的合规性而轻内容上的针对性,这是造成我国各级各类应急预案实用性不足的一个重要原因。

完善国家应急预案体系的对策建议

首先,尽快出台国家应急预案体系规划,修订国家突发事件总体应急预案。新一轮机构改革中整合成立的应急管理部,其第一项职责便是“组织编制国家应急总体预案和规划,并推动应急预案体系建设和预案演练”,而目前我国在整体应急预案体系规划方面尚为空白。为此,一是应尽快出台国家应急预案体系规划。规划应通盘考虑各级党委、政府、社会、企业和公众各个方面,并将其视为有效应对突发事件的一个整体,明确各个主体在整个国家应急治理体系中的地位和作用,对各方的职责和权限给出原则性界定。规划中还应重点关注横向上不同主体间协调配合与高效衔接机制的完善,研究基于应急预案自动授权的跨行业、跨部门应急队伍调动与应急资源调度模式,通过制度化建设解决长期困扰我国重特大突发事件应对过程中资源和队伍难以快速协调的“老大难”问题。二是尽快修订国家突发事件总体应急预案。进一步明确在自然灾害和事故灾难应急指挥中,应急管理部统一指挥或依据授权代表国务院履行统一指挥的权限;理顺应急管理部、国家卫生健康委员会、公安部以及其他行业主管部门在各类突发事件应急指挥体系中的角色定位。同时,应将国家总体预案重新定位为国家应急预案体系中的“总章程”,赋予各级基层政府部门、公用事业单位、社团组织等在紧急情况下一定的先期处置权和决策责任豁免权。总体预案中的重大原则应反馈至未来修订后的《突发事件应对法》中加以固化,而在法律修订前总体预案则可暂时充当“准法规”角色。

其次,分类别对国家专项应急预案体系进行重构。对于自然灾害类突发事件,可开发统一的国家自然灾害总体应急预案。将原先分属于地震、水利、国土、林业、农业以及民政等部门牵头的国家自然灾害专项预案整合为统一的自然灾害总体预案。预案编制的思路可主要按照预防与应急准备、监测与预警、响应与救援、恢复与重建的时序逻辑框架,搭建起全流程的国家自然灾害应急准备与应急响应体系。涉及不同类别自然灾害的救援行动,主要差别体现在对不同灾害的不同预防、处置与应对措施上,以及对救援资源的差异化要求上。对于通用类任务,如遇险人员的搜寻救援、人员疏散、灾民安置、生活物资保障、交通运输保障等活动,则采用模块化的形式嵌入总体应急预案之中,并强调这些通用任务的可扩展性和可移植性。

对于安全生产类事故国家专项应急预案的修订,应按照所属领域有无明确的行业主管部门来加以区别。一方面,对于民航、铁路、电力、能源、管道、核、环境事故等有明确行业主管部门的情况,应急管理部门主要发挥事故处置的“兜底”作用。在各相关国家专项应急预案的修订中,应进一步明确应急管理部门与行业主管部门之间的权责边界,并重点强化两者的协同与配合机制。行业主管部门主要负责指导指挥事故灾难的先期处置与专业事项应对,应急管理部门则主要负责事故处置的综合协调和常备骨干救援力量投放,各方密切配合,共同进行应对和处置。另一方面,对于其他工矿商贸等行业的安全生产事故(如危化品事故等),在修订国家安全生产事故专项应急预案时,进一步明确由应急管理部门负责全流程的应急管理活动,并负责应急救援的各项活动,各相关部门积极参与,配合应急管理部门开展处置救援。此外,对于现有的公共卫生事件、社会安全事件的国家专项应急预案,可基本保持现有内容不变。但需注意的是,未来应急管理部门在此两类事件的应急管理中也应发挥必要的综合协调作用,因此,相关专项预案的内容要根据形势变化做出适当的微调。

再次,开发基于风险评估的应急预案编制方法并推动形成国家标准。为解决当前各地各部门应急预案编制中缺乏统一方法指导的突出问题,建议由应急管理部牵头,借鉴情景构建方法,尽快出台适应我国应急管理现状的应急预案修编标准体系,并将其作为各级各类应急预案编制的重要依据。标准体系的主要内容应包括风险辨识与评估的方法、风险规避、缓解与控制的原则,资源普查的范围、应急资源准备的种类数量,应急指挥组织架构的快速搭建与有序移交、应急处置的基本流程等关键性要素。以预案编制标准建设为抓手,推动建立国家和各地区公共安全风险数据库和动态评估体系,为不断完善我国的应急预案体系提供可靠的基础数据支撑,促进预案编制向科学化、定量化、模块化和标准化方向发展。