新时代国家应急管理体制机制的创新发展

作者 :南京大学政府管理学院教授、博导,南京大学社会风险与公共危机管理研究中心执行主任 张海波。  来源:《人民论坛•学术前沿》  访问次数:  发布时间:2019-05-20 11:05

【摘要】应急管理部成立之后,中国的综合应急管理体系从强调全灾害管理走向重视全过程管理,这是新时代国家应急管理创新发展的主逻辑。从体制上看,新时代应急管理创新发展的关键是建立和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。从机制上看,新时代应急管理创新发展的关键是流程重塑,从准备、预防、减缓、响应和恢复五个环节全面优化应急管理的运行机制。

从泛指的意义来看,新时代应急管理主要是指中国共产党十九大之后的应急管理实践。中国共产党十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要也包括对于安全的需要,新时代应急管理要能够满足人民日益增长的安全需要。在这种意义上,应急管理是以安全为目标的治理,即广义应急管理,涵盖的范围相对宽泛。[1]从特指的意义来看,新时代应急管理主要是指应急管理部成立之后的应急管理实践,仅针对自然灾害和事故灾难,是以应急管理部职能为限定的应急管理。这是狭义应急管理。广义应急管理涵盖狭义应急管理。限于篇幅,本文主要讨论狭义应急管理,且聚焦于应急管理体制机制创新发展的关键议题。在本文中,体制主要指应急管理的组织结构,机制主要指应急管理的运行过程。体制要通过机制来发挥作用,机制要在体制的约束下运行,二者互为依托。

国家应急管理创新发展的主逻辑:从全灾害管理到全过程管理

应急管理部成立之后,应急管理的外延虽然发生了显著的变化,但仍属于第二代应急管理体系。为厘清国家应急管理创新发展的主逻辑,有必要对中国应急管理体系的演化过程和趋势作一个总体性描述。

第一代应急管理体系的主要特点是分灾种管理。[2]实际上,自1949年中华人民共和国成立至2003年“非典”之前,官方文献、理论研究和媒体报道都极少使用“应急管理”的概念表述。对这一时期的相关实践更准确的表述应该是“灾害管理”。从体制机制来看,分灾种管理主要有四个特征。

一是不完整单部门负责制。例如,水利部门主要负责洪涝灾害的防范和应对,气象部门主要负责气象灾害的预报和监测,地震部门主要负责地震灾害的预报和监测,民政部门主要负责灾后的生活救助,安监部门主要负责安全生产事故的预防、救援和调查。这里所说的“不完整”,主要是指灾害管理在制度上缺乏整体设计,仅对洪水和地震的管理相对成熟。

二是临时性指挥部机制。在国家层面,主要有三大临时性指挥部:国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部。这些指挥部的设立可以在一定程度上弥补单部门负责制的缺陷,提升防汛抗旱、抗震救灾和森林灭火中的对多部门进行协调的能力。

三是外生性减灾机制。在联合国“国际减灾十年”活动的倡导下,中国也成立了国际减灾十年委员会,并在“国际减灾十年”活动结束之后更名为中国国际减灾委员会,2005年更名为国家减灾委员会(简称“国家减灾委”)。可见,在2003年“非典”之前,中央政府已开始重视防灾减灾,然而由于地方政府缺乏内生动力,防灾减灾的效果并不理想。

四是重大自然灾害的中央“兜底”机制。地方政府在自然灾害管理中责任模糊,相应的机构设置也不健全。一旦发生重大自然灾害,救灾主要依靠中央“兜底”,地方政府缺乏开展防灾减灾的动力。

从总体上评判,分灾种管理主要是一种事后“修补”模式,既有显著不足,也有贡献,尤其在应对1976年“唐山大地震”、1998年“长江流域洪水”等重大自然灾害中发挥了作用。

第二代应急管理体系的主要特点是综合化管理。[3]2003年“非典”之后,中国开始建设以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制和应急法制)为核心的应急管理体系,统一应对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各类突发事件。在这一时期,“突发事件”“应急管理”等概念开始频繁见诸官方文献、理论研究和媒体报道。以“一案三制”为核心的应急管理体系是对第一代应急管理体系的发展,既大部分保留了分灾种管理的体制机制,又进行了适度的扩展和创新。对照来看,综合化管理的体制机制也主要有四个特征。[4]

一是相对完整的事前单部门负责制。在第一代应急管理体系的基础上,单部门负责制的适用范围扩大。除水利、气象、地震、民政、安监等部门外,卫生、公安、外交乃至人民银行等金融部门都被赋予突发事件应急管理的职责,从而形成了相对完整的分类管理体系。这里所说的“事前”,主要是指在突发事件发生之前。分类管理部门需要在突发事件发生之前做好预防和准备工作。

二是高度统一的事后政府负责制。2007年发布的《突发事件应对法》规定:突发事件发生之后,在中央由国务院,在地方由各级人民政府统一负责各类突发事件的应对。2008年“汶川地震”之后,主要在市、县两级,实践中由各级党委直接统一负责各类突发事件的应急响应。因此,这里所说的“政府”是指广义的“政府”,并不仅指《突发事件应对法》作为行政法适用的各级行政部门。

三是附属式综合协调机制。为加强突发事件应急响应中对不同职能部门的协调,通常由各级人民政府在其办公厅内设应急管理办公室(简称“应急办”)。这里所说的“附属式”,主要是指应急办在行政层级上低于相关职能部门,只能依托各级人民政府办公厅的行政权威才能有效开展协调工作。因此,在实践中,应急办的主要职能是应急值守,综合协调职能发挥得并不充分。

四是属地化的“责任下沉”机制。突发事件按照一些主客观指标被划分为四个等级,响应主体分别对应于国务院、省(直辖市)、市(区)、县各级人民政府,国务院只需要对特别重大或需要其协调的重大突发事件作出应急响应,其他级别的突发事件则由地方政府按照“属地管理为主”的原则来进行应对。

从总体上评判,以“一案三制”为核心的应急管理体系有整体性设计,覆盖面广,虽然仍存在许多不足,但对成功应对2008年“汶川地震”、2010年“玉树地震”“舟曲特大泥石流”、2013年“芦山地震”和2014年“鲁甸地震”等重大自然灾害功不可没。

应急管理部成立之后,中国应急管理体系的综合化又可以细分为两个阶段:一是以“一案三制”为核心的应急管理体系;二是以应急管理部为牵头组织的应急管理体系。这两个阶段都属于综合应急管理的范畴,都是在综合性和专业性之间进行取舍和权衡。[5]

在理论上,“综合应急管理”(Comprehensive Emergency Management, CEM)作为一个专门的概念,最初主要见于美国的应急管理研究和实践。1979年,美国州长协会(National Governors Association, NGA)在题为《综合应急管理:州长指南》(Comprehensive Emergency Management: A Governor's Guide)的研究报告中,初步提出了CEM的基本框架:全灾害管理、全过程管理与多主体参与。其中,最为核心的理念创新是全过程管理,即将应急管理视为一个包括了减缓(mitigation)、准备(preparedness)、响应(response)和恢复(recovery)四阶段的循环周期。[6]同年,主要基于“三里岛事件”(Three Miles Island Incident)的教训,美国成立联邦紧急事务管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA),将应急管理从主要由州一级政府负责的地方事务上升为联邦政府的职能。[7]FEMA成立后,将CEM作为推动应急管理实践的理论基础。至20世纪90年代,FEMA通过发展多组织合作网络,有效地推动了灾害的减缓,在很大程度上实现了综合应急管理强调的全过程管理。[8]也正因为如此,FEMA在克林顿政府的第二任期成为美国联邦政府内阁部门,综合应急管理也成为一种被其他国家仿效的成功模式。[9]

2003年“非典”之后,中国以“一案三制”为核心的应急管理体系部分地借鉴了美国FEMA的体制和机制,虽然表述方式不同,但同样也强调全灾害管理、全过程管理与多主体参与。然而,在实践中,全灾害管理和全过程管理很难同时实现,且全过程管理的实现难度要远远高于全灾害管理。[10]换言之,综合应急管理的实现是一个渐进的过程,全灾害管理和全过程管理是这一过程的两个重要节点。至于多主体参与,则是相对恒定的维度,无论是全灾害管理还是全过程管理,都需要多主体参与。应急管理部成立之后,应急管理的外延显著缩小,仅针对自然灾害和事故灾难,全灾害管理的特征弱化;与此同时,人民对美好生活的需要迫使应急管理不仅要重视事后的响应和恢复,更要重视事前防灾减灾和安全管理,全过程管理的特征得以强化。

从全灾害管理走向全过程管理是综合应急管理发展的一般趋势。不仅中国,美国也是如此。FEMA在成立早期,为配合里根内阁“星球大战”计划,FEMA试图同时兼顾自然灾害管理和民防(主要是应对可能的核打击)。其结果是,预想的核打击并未发生,频繁发生的自然灾害和事故灾难却造成了巨大的损失,而政府的应急管理收效甚微。在20世纪80年代,FEMA因此而备受诟病。直到1994年,FEMA进行内部机构改革,剥离民防职能,将主要精力转向灾害的减缓,并在应急管理实践中取得良好的效果,这才赢得了美国政府、公众和国际学界的一致认可。

另一方面,在过去的十余年中,以“一案三制”为核心的应急管理体系在一些领域实践效果不佳,但“功夫在事外”,另外三项重大实践在客观上分流了应急管理的部分职责,为应急管理“瘦身”并从全灾害管理走向全过程管理创造了有利条件。

一是社会治理创新。“社会管理创新”正式提出于中国共产党十六届四中全会,“社会治理创新”则正式提出于中国共产党十八届三中全会。社会治理创新是对社会管理创新的发展。社会治理创新作为中国共产党执政能力的重要维度,主要由中央政法委负责。通过持续不断的努力,尤其是自中央“两办”2009年发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2012年发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估的指导意见》以来,群体性事件的高发态势得到有效遏制,社会泄愤类群体性事件大为减少。就此而言,社会治理创新为将社会安全类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

二是“总体国家安全观”的实践。中国共产党十八大提出“总体国家安全观”,将十五种安全威胁都上升到国家安全高度。其中,“生态安全”也被上升到国家安全高度,并由此开展“铁腕治污”,主要由环保部门负责,在一定程度上减少了因“雾霾”造成的生态安全风险。以“一案三制”为核心的应急管理体系并未将生态环境类突发事件单独作为一类,但近些年地方政府针对“雾霾”等生态环境类突发事件开展了大量的应急管理实践,因此有研究者认为应该将环境类突发事件单独作为一类纳入应急管理体系。在这种意义上,“总体国家安全观”的实践为将生态环境类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

三是防范和化解重大风险。中国共产党十九届三中全会提出,防范和化解重大风险(尤其是系统性金融风险)是未来三年工作的重中之重。其中,防范和化解系统性金融风险主要由2017年成立的金融稳定与发展委员会负责。这在一定程度上降低了因地方债、房地产泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成经济危机的概率。在以“一案三制”为核心的应急管理体系中,经济类突发事件被作为社会安全事件的一个子类。有研究者曾预见到,经济危机应作为第五类事件。[11]在这种意义上,防范和化解重大风险为将经济类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

此外,从国际经验来看,突发公共卫生事件应急管理的主体通常都是卫生部门和疾控中心,将其独立于应急管理部职能符合现实需要。

国家应急管理体制的创新发展:优化多主体协同网络

在综合应急管理的框架之下,无论是全灾害管理还是全过程管理,都离不开多主体参与。应急管理多主体参与的核心是多主体协同,这也是应急管理与常态管理的根本不同。[12]如果借用复杂性理论(complexity theory)的概念来描述,应急管理适用于社会系统的失序状态,而常态管理适用于社会系统的有序状态。由常态管理向应急管理的切换源于社会系统由有序状态向无序状态的转化,而由应急管理向常态管理的复归则源于社会系统由无序状态向有序状态的转化。[13]在常态管理中,由于受社会系统既有结构的约束,各行动主体只能在各自的职能范围内展开行动。在应急管理中,社会系统的既有结构被打破,各行动主体难以按照既定职能开展行动,而只能通过相互之间的信息交互来彼此适应,最终达成协同行动,实现社会系统的结构重建,驱动社会系统从无序回归有序。

从主体之间的关系来看,常态管理主要基于科层结构,而应急管理主要基于网络结构。这主要是因为,突发事件往往超出预期,尤其是资源需求的峰值往往超出制度化应急管理体系的资源储备能力,需要非制度化行动主体的参与,通过增加资源的冗余的方式提升应急管理系统的韧性(resilience)。这些非制度化行动主体在理论上被称为“突生组织”(emergent organization)或“突生群体”(emergent groups),既包括一些不在制度化应急体系之内的政府组织,也包括各类社会组织和志愿者。[14]而且,突发事件的规模越大,损失越严重,“突生组织”和“突生群体”所占的比重越大,功能越重要。[15]此外,因为突发事件的非预期性,行动主体往往难以按照预设的规则和策略展开行动,而不得不依赖于临机决策(improvisation)。在这种情况下,各行动主体之间,即便是政府各部门之间,也只能通过横向的信息交互而不是纵向的信息下达来相互适应,从而形成部门间合作网络。

纯粹的网络结构虽然更具适应能力,但往往缺乏效率,且责任不固定。在应急状态下,由于时间压力,应急管理旨在尽快控制事态,要求责任明确、执行高效,因此不可避免地存在着集中化的动力。[16]这样一来,在组织结构上,应急管理难以完全脱离科层结构而单独存在,而是复合了科层结构的网络结构。[17]

在一个复合了科层结构的网络结构中,多主体协同的难度随行动主体的数量规模和异质性的增加而显著增加。由分灾种管理向以“一案三制”为核心的应急管理体系的演化是一种增量式改革,不但原有机构都得以保留,还增设了一些新的机构。因此,在以“一案三制”为核心的应急管理体系中,与应急管理相关的行动主体在数量规模和异质性上都显著增加,与此同时,实现多主体协同的难度也大为增加。在过去十余年的实践中,这也一直是以“一案三制”为核心的应急管理体系在体制上的重要缺陷。例如,在重大自然灾害的应急响应中,通常至少需要协调分别隶属于水利、气象、地震、民政、公安、武警(消防)、安监、卫生、应急办乃至人民解放军等不同部门或体系的多个行动主体的参与,这些行动主体不仅在数量上规模庞大,制度背景、工作方式和组织文化更是差异巨大,他们在灾前又缺乏协同演练,灾后很难在短时间之内实现高效率的协同行动。

应急管理部的成立减少了行动主体的数量规模,降低了行动主体的异质性,从而可以在一定程度上提高多主体协同的效率。根据国务院发布的机构改革方案,国家安监总局、国务院应急办、国家抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部和国家减灾委的相关职能需要整合,公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火职责均需要移交至应急管理部。[18]按照这一方案进行改革,应急管理涉及的行动主体的数量大为减少,这些部门因为合并或职能移交而成为同一个部门,制度背景、工作方式和组织文化的差异性也大为降低。

在应急管理部成立之后,中国的应急管理体系在体制上主要体现为以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。这是复合了科层结构的网络结构,而非纯粹的科层结构或网络结构。应急管理在体制上创新的关键就是发展和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络,降低多主体协同的难度,提升多主体协同的效率。这至少需要从三个层面着手。

第一,从短期来看,要缩短内部整合周期。六个机构整体并入应急管理部,六个部门的相关职能移交至应急管理部,这些部门和职能之间的整合需要时间。这种整合不仅包括人员、物资和装备的整合,也包括组织文化和思维习惯的整合,后者尤其需要时间。参照美国的实践,FEMA内设机构和各项职能的整合花了十余年时间。耗时如此之长,固然与FEMA当时所处的时代情境有关,但也显示了部门内部磨合的难度。在应急管理部的内部整合中,消防脱离武警序列向综合应急救援队伍的顺利转制至关重要。从应急救援的需要来看,消防综合化、职业化和专业化是大势所趋,如何既能实现消防队伍综合化、职业化和专业化,又能继承武警官兵不畏牺牲的献身精神,是成功转制的关键。

第二,从中期来看,要高度重视外部协同。应急管理部的职能虽然聚焦于自然灾害和事故灾难,但这并不意味着应急管理部可以独自应对全部的自然灾害和事故灾难。无论是应对自然灾害还是事故灾难,应急管理部至少都需要与掌握电力、电信、石油等关键基础设施的国有企业合作,而这些国有企业并不直接隶属于应急管理部。此外,应急管理部还可能需要与自然资源部等其他部委、社会组织开展合作。相比于应急办,应急管理部作为国务院组成部门,一方面行政权威更高,更有能力协调其他行动主体;但另一方面由于脱离了国务院办公厅,难以直接借助国务院办公厅在综合协调上的行政权威,而不得不借助于更高的行政权威。当然,在跨部门合作中,行政权威仅是其中一种协调机制,组织的开放程度和人际信任也都是重要的辅助因素。

第三,从长期来看,要积极探索风险治理。这是应急管理部在体制创新上面临的最大挑战,也是长期以来一直最难解决的问题,需要在更为基础的层面予以解决。自然灾害防灾减灾的职责主要在地方政府,在当前的财政体制和政绩考核机制下,地方政府普遍缺乏开展防灾减灾的动力。事故灾难安全管理的主体责任在企业,在社会发展的现阶段,少有企业愿意主动配合政府监管以降低安全生产风险,不少企业甚至想方设法来逃避政府监管。这些都是长期存在的问题,并不会因为应急管理部的成立而直接得到解决。至于综合性风险管理,虽然短期有效,但尚缺乏长效机制。因此,如何改革财政体制和政绩考核机制、推动地方政府开展防灾减灾、激发企业进行自我监管、发展综合性风险管理,这些都是发展和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络需要解决的棘手问题。

国家应急管理机制的创新发展:流程重塑

从全灾害管理到全过程管理的转变必然要求应急管理部重塑应急管理的流程。应急管理的流程定义了应急管理的运行机制。

在过去十余年的实践中,应急管理主要强调响应。这是以“一案三制”为核心的应急管理体系的主要成绩,但仅重视事后响应也是其主要不足。事后响应的效果远远不如事前防范,毕竟人员伤亡、财产损失和社会失序等都是不可逆的社会后果。从理论上看,由于应急响应并不能从根本上减少自然灾害或事故灾难,随着时间的推移,应急响应的高投入与低收益必然形成鲜明的对比,导致应急响应的边际效益递减。[19]在实践中,2015年下半年集中发生的“东方之星”沉船、天津滨海新区危化品仓库爆炸和深圳光明新区特大滑坡三起突发事件均显示,仅应急响应已经难以满足人民日益增长的安全需要。与“汶川地震”等自然灾害不同的是,这三起突发事件完全是可以避免的。这三起突发事件的相继发生以及造成的重大损失,也是应急管理部成立的重要动因。

关于应急管理全过程的理论表述并不少,但在综合应急管理的实践中真正得到应用的表述主要有三种。一是美国“FEMA版表述”。在“综合应急管理”最初的理论表述中,应急管理的全过程包括四个阶段:减缓、准备、响应、恢复。二是美国“DHS版表述”。2001年“9.11”事件之后,随着FEMA被整合进DHS,应急管理的全过程也被整合进国土安全的全过程,分为五个阶段:准备(preparedness)、预防(prevention)、保护(protection)、响应(response)和恢复(recovery)。[20]三是中国“‘一案三制’版表述”。《突发事件应对法》对应急管理全过程的表述为:预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复。

这三种表述既各有优点,也各有缺陷。从根源来看,突发事件可以划分为两种类型:一是主要由客观原因造成的自然灾害,如地震、洪水、台风等;二是主要由主观原因造成的事故灾难,如火灾、爆炸、危化品泄露等。前一类通常难以预防,但可以尽量减少损失;后一类完全是可以预防的。从这一角度看,“FEMA版表述”的优点在于强调了对于自然灾害的减缓,但对于“9·11”事件等由主观原因造成的突发事件缺乏针对性。“DHS版表述”的优点是强调了“预防”和“保护”,这有利于“反恐”,但删除“减缓”却不利于对自然灾害的管理。美国2005年“卡特里娜”飓风(Hurricane Katrina)应急管理的失败与此不无关联。“‘一案三制’版表述”的优点是相对全面、适用范围广,但对应急管理的运行机制缺乏深入研究,将预防与准备合并为同一个阶段既弱化了预防,也弱化了准备。至于预警和监测,则都已经进入了响应的范畴,且将其单独作为一个阶段并不具备广泛的适用性。

综合上述三种表述的优点,同时结合应急管理部的职能范围,本文初步提出一个修正的全过程管理的理论表述,包括五个阶段:准备、预防、减缓、响应、恢复。这五个阶段共同构成了一个完整的应急管理流程,如下图所示。

准备是应急管理的起点。新时代应急管理机制的创新发展要进一步提升应急管理准备的实效,有四点需要特别关注。一是提升应急预案的有效性。应急预案虽然在总量上已经实现了“横向到边、纵向到底”的全覆盖,但在体系结构、编制质量、演练上仍然存在着巨大的提升空间。从体系结构来看,要切实解决过去普遍存在的“专项预案简化为部门预案”的问题,修订或重新编制各类专项应急预案,应急管理部要在专项预案的修订和编制中发挥主导作用。[21]从编制质量上看,要切实解决过去普遍存在的应急预案文本简单复制的问题,在应急预案的编制程序中增加和强化风险评估环节。在预案演练上,要切实解决过去普遍存在的“不敢演练”“演练走过场”的问题,提升应急预案演练的实效。二是进一步加强应急救援队伍建设。在综合性应急救援队伍的建设上,要在实现消防队伍顺利转制的基础上,加快探索消防队伍的综合化、职业化和专业化,建立适应于综合化、职业化、专业化消防队伍发展的人力资源管理体系。在志愿性应急救援队伍的建设上,要加快推动第一响应人队伍的建设,切实提高志愿者参与应急管理的有效性。三是发展应急产业,提升应急装备和应急救援的科技含量。加大财政投入,引入市场机制,优先发展地震预警、航空救援,扩展卫星遥感、大数据分析在应急管理中的应用。四是提升应急管理宣教的实效,切实增强公众自救互救能力。探索应急管理的学历教育,借鉴FEMA与美国公共管理学院联盟(NASPP)合作培养应急管理专业人才的经验,将应急管理纳入大专院校教学体系。按照应急管理实践需要的核心能力,建立和优化应急管理在职培训课程体系。改革应急管理社会宣教方式和科普场馆运营模式,引入市场性机制,提升应急管理社会宣教和科普场馆运营的实效。

预防主要针对事故灾难。在安全管理中,对于“安全”(safety)的内涵有两种基本的理解:一是不发生事故;二是将风险控制在可以接受的水平。[22]第二种理解已经超越第一种理解占据主导地位。因此,预防的关键是将风险控制在可以接受的水平,这就需要“多管齐下”,共同发力。一是提升政府监管的实效,减少政府监管的盲区、不作为和腐败“寻租”空间。二是激发企业的自我监管,探索驱动企业自我监管的市场性机制,强化企业进行自我安全监管的意愿和能力。预防也可针对自然灾害,主要是指对人与自然关系的反思,减少人类行为对自然环境的破坏,加强生态修复和保护,尽可能地消除孕灾环境。三是鼓励社会监管,借鉴美国《社区知情法案》的实施经验,探索基于危险源公示和内部举报人制度的社会监管。

减缓主要针对自然灾害。在自然灾害学的语境中,风险(risk)=危害(hazards*脆弱性(vulnerability)。其中,脆弱性既包括物理脆弱性,也包括社会脆弱性。要在最大程度上减少自然灾害造成的损失,就要同时降低物理脆弱性和社会脆弱性。降低物理脆弱性的关键是提升建筑物和关键基础设施抗震、防风等设防等级,保障建筑质量。降低社会脆弱性的关键是减少易灾区域的人口聚集。减缓也可针对事故灾难,确保危险化学品储存和生产区域与居民生活区的安全距离,努力改变“化工围城”“城围化工”的现状。

响应永远是应急管理的重点。重视预防和减缓并不意味着响应的重要性下降。由于自然灾害和事故灾难的不确定性,响应永远是应急管理的重点。仅重视应急响应固然不行,但不重视应急响应也不行。应急响应可以迅速控制事态,尽可能地降低自然灾害和事故灾难造成的损失。通过十余年的实践,应急响应虽然取得了显著的进展,但仍存在着巨大的改进空间,其中的关键是要提升应急指挥的科学性。在实践中,应急响应对于政治性的考虑通常大于对于科学性的尊重。从总体上看,中国体制的特点是高效的政治动员,其有利的一面是“一方有难,八方支援”“集中力量办大事”,不利的一面则是容易过度动员、运动式治理、成本过高。2008年“汶川地震”之后,中国探索了军地联合的双指挥部机制。2013年“芦山地震”之后,中央政府适度退后,开始强调属地政府在应急指挥中的主导角色。[23]应急管理部成立之后,还需要继续探索适合于中国情境的应急指挥机制,一方面既要发挥政治动员的优势,另一方面又要科学理性。

恢复既是终点也是起点。“汶川地震”灾后恢复的实践探索显示,自然灾害灾后恢复的关键是可持续性,即当外部援助终止后,受灾区域当地政府和居民可以自力更生。这就不仅要关注受灾区域的物理重建(physical reconstruction)和社会系统的重建,还要推动防灾减灾,发展当地经济,改善环境和当地居民的生活条件,实现社区改良(community betterment),促进受灾区域经济社会的可持续发展。[24]事故灾难灾后恢复的核心是建立科学的调查与问责机制。2011年“甬温线动车事故”之后,灾后调查的开放性显著增强,但追究责任和查明原因相互混杂,不利于改进问题。应急管理部成立之后,还需要继续完善灾后调查与问责机制,切实做到科学调查、精准问责,真正做到从灾难中学习。

结语

在风险社会的背景下,对于安全的需要是人民日益增长的美好生活需要的关键部分。新时代应急管理的创新发展要提升国家治理满足人民日益增长的安全需要的能力。在“综合应急管理”的框架之下,中国的应急管理正在从强调全灾害管理到重视全过程管理、从实现“全面覆盖”到追求“深入有效”、从强调综合性到重视专业化转变。这就需要以应急管理部为中心建立和完善多主体协同网络,降低多主体协同的难度,提升多主体协同的效率;重塑应急管理流程,从准备、预防、减缓、响应和恢复五个环节全面优化应急管理的运行机制。相比而言,体制创新的空间小,机制创新的空间大。在应急管理部成立之后,应急管理在体制创新上已经实现重大进展,下一步的工作则更有赖于机制创新,这亟待加强探索。为此,实务界和理论界需要加强合作,共同推动新时代国家应急管理事业的良性发展。

(本文系国家社科基金重点项目“新兴风险与公共安全体系的适应能力研究”和国家社科基金重大专项“防范和化解重大风险研究”的阶段性成果,项目编号分别为:13AGL00917VZL018