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西双版纳傣族自治州人民政府
理论研究
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新时期国家应急预案体系再定位与系统重构

  • 作者 :中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心副教授 曹海峰。  | 
  • 来源:国家行政学院学报  | 
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  • 发布时间:2019-04-20 10:04 | 
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一、引   

“非典”以来,我国大力推动应急预案体系建设并取得巨大成就。从“量”上看,目前我国各级各类总体预案、部门预案、专项预案和企事业单位预案已达550多万件,在覆盖面上达到了“横向到边,纵向到底”。但从“质”上看,一方面,预案体系在系统规划、顶层设计、功能定位及可操作性等诸多方面仍存在一定不足,与新时期公共安全治理需求之间的差距开始逐渐显现;另一方面,应急管理体制机制的重大变革对应急预案体系重构提出了现实需求,国家预案体系亟待早日实现代际升级。

当前,国内针对应急预案体系定位和功能的研究,可分为三类视角:一是从法学视角,在宏观战略层面探讨应急预案在我国“一案三制”体系内所扮演的地位作用[1,2];二是从公共管理学视角,在中观层面研究应急预案的体系架构、功能定位和管理流程等问题[3,4];三是从安全科学技术角度,将预案定位为具体的操作规程或手册,在微观层面研究不同类别预案的具体编制方法[5]。上述不同视角的研究成果丰硕,前期对改进和完善国家应急预案体系发挥了重要作用。这些研究的结论和观点大致可归结为两大类:一类是承认应急预案在突发事件或者重大紧急状态时具有法律效力或同等法律效力,可以作为行政法规来进行指导。因此,一些位阶较高的应急预案,如国家或省级政府的总体应急预案,可以考虑升级为行政法规,以提升其权威性。另一类则认为,应急预案虽然具有一定的约束性,但其性质从本质上只能作为一种规范性文件,不能越俎代庖。在应急管理法律法规体系已经建成的当下,应当使其回归突发事件应急行动指南的本位,要在法律法规之下,完善应急预案体系的框架和具体内容。总体上,当前国内较少从宏观层面和顶层设计的角度开展针对应急预案体系定位的专项研究,我国在应急预案体系框架和系统定位方面的研究,尚停留在理论探索阶段。

二、我国应急预案体系建设中存在的问题

(一)现有预案体系难以有效应对非常规突发事件

近十余年来,国内非常规突发事件屡有发生。从“非典”疫情到“5.12”汶川大地震、南方低温雨雪灾害,到乌鲁木齐“7.5”事件,再到天津港“8.12”特大火灾爆炸事故以及马航370航班失联事件等,事件形态呈现出从单一灾种向复合型、复杂化灾害转变,从局部事件向跨区域、跨部门、跨行业转变,从常规事件向小概率、极端破坏性灾难转变的新特点。此类事件可理解为介于常规突发事件和紧急状态之间的过渡状态,其应对需要调动的人力物力资源已远超单一预案所能调节的范畴。但是,目前我国的国家专项应急预案和部门应急预案,主要聚焦于常规突发事件,对上述非常规事件场景关注不够,同时也未考虑需同时启动两个及以上国家级预案的极端情形。而另一方面,我国的《紧急状态法》及相关配套法规一直未出台,从而导致非常规突发事件应对时出现明显缺项。在涉及巨灾等非常规事件处置时的府际协调、军地协同、多部门合作、大范围人员及资源调度等问题上,现有预案体系中尚缺乏专门的条款予以规范。

事实上,随着我国应急管理“一案三制”体系的日臻完善,各地区、各行业、各部门在应对常规突发事件中已经积累了相当丰富的经验,加之应急预案管理方面的规范要求也相对成熟,因此,一般情形下的突发事件,在实践中都能得到很好地处置和应对。但是,从近十余年来发生的巨灾或非常规突发事件的应对情况看,相关应急预案启动后并不能完全覆盖事件灾情的全部要素。在各方力量的统一指挥与协调、大范围应急资源的调度与配置等环节上,均存在较为明显的缺项。具体而言,在这些非常规突发事件的应对中,参与救援的各方力量如何搭建战略和战术指挥架构、如何实现高效的统一指挥、如何开展协同应急等关键性问题上,事先可供参考的应急预案中均无法找到与实际处置能够高度吻合的条款。这说明,我国当前在应对非常规突发事件时,仍然沿用的是常规突发事件的思路,参照的预案也是常态下的突发事件。

(二)国家应急预案体系的层级设计和功能定位不够清晰

一是我国国家应急预案体系中战略层级预案缺失。我国的应急预案体系在战略级别上尚存在空白,顶层设计上存在不足,宏观层面的应急管理框架指南等规程体系亟需进行修订和重构。西方发达国家在应急预案体系顶层设计上的做法为我们提供了有益参考。在长期的应急管理实践中,发达国家逐步形成了一套相对科学的“战略级—行动级—战术级—现场级”四级预案体系架构,兼顾了宏观、中观和微观不同层面应急管理工作的要求。特别是其中的战略级预案,作为一整套应急管理的制度规范和行为准则,不但很好地解决了法律法规和具体预案之间的衔接不畅问题,而且为行动级及以下预案提供了方向性指南,如美国的《国家准备框架》,英国的《应急管理准备、响应及恢复指南》等。

同时,由于我国一直沿用的是基于责任主体的预案体系构建方法,在缺乏宏观层面的制度、规范和准则等方向性指南的情况下,不同主体在预案编制过程中“本位主义”色彩明显,预案条款的设定多以自身职责边界和法律要求下限为依据,忽视了应急管理活动的关联性和系统性。在缺乏上位战略层级预案统一进行规范和要求的情况下,处于下位的行动级和战术(现场)级预案往往各自为政,很难做到预案体系的有机统一。

二是当前我国国家应急预案体系的功能定位不够清晰。一方面,中央层面的国家总体预案亟需回归本位。由于我国应急管理体系建设“预案在前,法律在后”的特点,《国家突发公共事件总体应急预案》长期处于越位状态,总是无法启动,失去了预案本身的作用。另一方面,地方层面的预案体系功能出现系统性偏离。应急预案按照功能定位不同主要包括用于调整职责关系的“规范性预案”和指导应急处置的“技术性预案”两大类。我国在“自上而下”推动应急预案体系建设的过程中,地方各级政府的应急预案出现体系性重复,“上下一样粗”现象较为普遍,大量的基层预案出现“泛化”和“空心化”。整个预案体系的功能定位出现系统性偏离,“规范性”功能显著强于“技术性”功能。

(三)各级专项预案与部门预案间的逻辑关系不够清晰、横向衔接不畅

现实中,各级政府部门多是在自身职权范畴内,编制部门应急预案。纵向上,部门预案在与总体预案进行衔接时,一般都能做到上下位逻辑关系明确。但在横向上,部门预案与专项预案进行衔接时往往会出现“断裂”或者“缺口”。各级政府的专项预案数量众多,且事件涵盖类别多、应对专业性强,且每个专项预案对同一个部门的职责约定和资源要求都不尽相同。因此,各部门在编制自身部门预案时常会感到无所适从,难以同时兼顾各专项预案的具体职责任务和措施要求,难免会出现与专项预案衔接不畅的问题。此外,在一些极端情况下,不同部门之间的预案在具体条款内容上甚至出现“打架”的情况。如在安全生产事故应对过程中,行业安全监管部门、综合安全监管部门与其他负有安全管理责任的部门之间,各自预案的关注点就不尽相同,衔接不够顺畅的情形时有发生。在天津港“8.12”事故中,由于交通运输部门、原安监部门以及海关等相关部门在事前的应急预案中,缺乏必要的风险沟通和信息共享机制预设,导致在事后的处置救援中,各方在现场关键节点的衔接上出现了很多问题。

各级应急管理部门组建以后,能够在很大程度上解决自然灾害类、事故灾难类突发事件应急处置中的横向沟通不畅问题。但是,在有关应急预案的修编过程中,依然需要重点关注应急管理部门与公安、卫生健康、交通运输、工业信息、气象、能源、通信、生态环境等相关部门之间的沟通与衔接。

(四)缺少科学的应急预案编制方法

当前,我国在应急预案编制方法的研究和应用方面仍存在技术瓶颈,这也是导致各级各类应急预案定位不够清晰、功能不够明确、实用性不够强的一个重要原因。当前国家应急预案体系在编制方法上所面临的突出困难和问题是:如何在预案编制的“入口”环节,科学地对高度复杂的超常规突发事件进行场景构建、任务预设、能力与资源配置分析。国际上,情景构建方法是当前应急管理理论方法研究的重要前沿领域之一,目前在美国及欧洲等国家得到了一定范围的推广。国内学术界目前已引入情景构建概念进行了初步尝试,并得到了应急管理从业人员的认同。探索将情景构建的方法与当前我国应急预案体系建设的实际情况相结合,并将其进一步“本土化”,是当前国内应急管理研究领域亟待解决的一个重大现实问题。尽管《突发事件应急预案管理办法》提出预案编制首先要开展风险分析和资源调查,但这些规定仍停留在原则层面,尚未转化为一整套科学严谨且行之有效的情景构建方法体系。如何尽快实现由当前基于统一模板和上级要求编制预案的方法,向基于风险分析聚合而成的“最严重场景”的预案编制方法转变,是当前我国应急预案体系建设中的重中之重。

三、重构和完善国家应急预案体系的思路建议

随着应急管理体制机制改革的深入推进,各级应急管理机构将陆续组建到位,这为重构和完善我国的国家应急预案体系提供了有利时机。为从根本上解决现有国家应急预案体系存在或可能存在的缺位、失位和错位、越位等问题,本文提出如下政策建议:

(一)对国家应急预案体系框架进行适当补充和调整,完善各级各类预案功能

由应急管理部牵头,考虑借鉴国际通行做法,按照“战略级—行动级—战术级”架构模式,对我国的应急预案体系进行重构。尤其注重对战略级和行动级预案的打造和雕琢,构建起既符合应急管理科学理论发展要求,又适应新时期公共安全基本国情和应急管理体制改革需要的国家应急预案体系。

第一,尽快制定出台我国的《国家应急管理框架》,并将其作为我国战略级预案的核心。框架的定位高于预案、低于法律,重在“定规则、定章程”,是一整套“不启动”的规则框架,重点从宏观层面界定国家应对各类重特大突发事件的制度性安排,从应急预防、响应和恢复等环节对国家应急管理活动整体上做出规范性要求。应当指出,出台框架并非另起炉灶,而是在现有的应急管理制度框架下,对散布于各类法律法规和应急规划中的应急管理机制进行凝练整合,作为完善国家应急预案体系的重要指导和依据。框架的具体内容应至少包括:中央政府与地方政府、政府与社会单位和公众之间的权责边界,国家层面应对重大突发事件的组织体系架构,国家层面的应急管理目标与核心应急能力要求,应急管理、卫生健康、公安、生态环境等突发事件应对的牵头部门与辅助参与部门之间的协同联动机制,跨地域联合协作的核心原则等战略性准则。

第二,对我国现有的国家级预案体系进行重新整合,并做适当补充,形成国家层面的操作级预案体系,包括基本预案、通用功能预案(组)、部门支持预案(组)和分灾种事件预案(组)。

一是将当前的《国家突发公共事件总体应急预案》按照功能进行内容拆解和分离。对涉及国家应急管理政策目标、突发事件分类分级原则、职责职能界定、资源配置方针等宏观层面的内容,统一“上移”,纳入《国家应急管理框架》。同时,对其余涉及重大事件处置的具体操作内容进行调整、补充和完善,形成国家层面应对突发事件的操作级预案中的基本预案,主要从应急行动流程、组织协调、信息收集发布、指挥架构等方面进行明确。二是建立国家通用功能预案组。应急管理机构的整合,为开发通用预案组奠定了组织基础。为此,建议详细梳理现有的国家专项预案和部门预案,并按照查缺补漏的原则,逐步建立起涵盖消防综合救援、应急通讯、交通运输、公共基础设施保护、心理援助和干预、社会服务、公共卫生与医疗服务、后勤物资保障、自然环境与资源保护、公共安全及安保、灾后重建、外事等内容的通用功能预案模块。此类预案主要突出应急管理部及其他相关中央政府部门在应对各类重大突发事件时均会涉及到的管理流程、运行处置准则以及指挥模式等“通用”职能。三是将国家专项应急预案中按照灾种制定出台的预案转化为分灾种事件预案组,并在此基础上补充制定专门针对非常规突发事件和各类巨灾的应急预案。此类预案主要关注的是可能造成重大人员伤亡或严重社会后果,发生概率较低,且会涉及全国范围的人力物力资源,需要应急管理部、公安部、卫生健康委员会或生态环境部等部门代表中央政府牵头应对的重大突发事件。四是保持现有国家层面的部门预案职能不变,整体转化为部门支持预案组,并同步出台跨部门协调预案。此类预案主要目的是规范各中央部门和单位在重大事件应对中职责分工和各自权限,同时重点突出跨部门协同应急时各方的职权边界。

第三,地方政府和社会企事业单位的各类应急预案按照战术级预案进行重新定位,在风险分析和资源普查的基础上,重在完善各类事件的应急处置程序、明确各方职责及关键任务清单等。同时,制定可供基层单位参考的通用现场操作指南和标准操作程序,完善基层单位的现场行动方案。对处于一线的基层部门而言,应急预案体系的修订完善应重点以对辖区全灾种风险的全面梳理和情景构建分析作为基础性工作和切入点。作为应对突发事件的“第一响应人”,基层部门应针对事件可能对自身业务带来的影响这一核心问题,全面梳理关键任务清单,并将不同应急预案中的关键任务列表进行合并同类项处理。

(二)研究出台我国的《国家应急准备情景指南》和配套的应急预案编制导则

未来可以考虑在国家层面,以情景构建方法完善分灾种事件情景组。按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类的框架,并结合近年来国内国际典型巨灾和重大事件的特点,经过深入研究提炼,最终形成适合我国国情的国家非常规突发事件情景组,并将其整合成我国的《国家应急准备情景指南》。这些情景组是一系列“非常规情景”的组合,尽管发生概率小,但破坏程度严重,应具有一定的典型性和代表性,能够代表今后很长一段时间内我国公共安全中可能面临的核心威胁与重大风险。需要指出,开展国家层面应急准备的情景组构建工作,是国家公共安全领域的一项重大基础性工作。因此,应当从国家层面予以高度重视,组织全国应急管理研究机构和实务管理部门,共同组建研究团队,同时吸收各类突发事件的专家队伍和专业应急救援队伍参与,制定中长期工作规划和工作方案,逐步形成并完善国家应急准备的非常规突发事件情景组和情景指南。在《国家应急准备情景指南》中,应重点关注的非常规突发事件情景组包括但不限于:特大地震情景组、超强台风情景组、跨区流域性特大洪水灾害情景组,特大核泄漏或核爆炸情景组、特大危险化学品爆炸及泄漏情景组,全国性大规模流行性传染病疫情情景组,大规模或极端恐怖袭击情景组、大规模暴乱情景组等。在开展情景组构建与准备过程中,应以开展国家风险评估为切入点,重点关注高度复杂化、高度复合型的极端情形,将事件引发的次生衍生事件或灾难作为重要的考量因素,并聚焦于造成大规模人员伤亡、需要调集全社会力量加以应对和开展救援的情形。

大力推广基于情景构建的应急预案修编模型方法,尽快研究出台我国的《突发事件情景构建预案编制导则》。对基于情景构建的应急预案修编方法做出明确规范,提供方法指导,并按照指南要求在全国应急预案体系建设中,全面普及情景构建方法。具体而言,应以“风险—情景—任务—能力”为技术主线,对开展国家风险分析、情景整合提炼、任务梳理设定、能力评估与准备等环节进一步进行规范,全面提升我国的应急准备能力和水平,并将能力准备情况和分析结果作为输入变量,用于对相关应急预案的修订和完善工作。在基于情景构建的预案修编方法中,应重点关注风险分析的结果、灾害后果情景、所需任务框架列表以及所具备的资源能力基础等内容。

(三)建立“事件/演练-预案-法规”快速反馈与持续改进机制,提升同步应急准备能力

今后,各级政府应尽快建立并完善“事件/演练—预案—法规”快速反馈机制,以实现系统的“自适应性”改进。

一是建立“事件/演练-预案”持续改进机制。应急预案体系持续优化和完善的有效途径有两条:一种是通过开展应急预案演练主动进行改进;另一种是通过遭遇突发事件后被动进行改进。无论是主动改进还是被动改进,都是要将事件处置或应急演练中暴露出来的信息不畅、职责不清、决策困境或资源不足等一系列关键问题,及时反馈到应急预案的修订和完善工作中去,有针对性地对相关条款进行修改,从而达到系统改进的目的。从当前的应急实践看,突发事件发生后,各级政府重处置救援、轻总结改进的情况仍较为普遍,“好了伤疤忘了疼”的安全文化仍大有市场。同时,应急演练往往重“演”轻“练”,走过场、做样子的多,真正敢于正视自身问题、“自揭伤疤”的少,应急演练对预案体系的改进作用与理论预期仍存在较大差距。为此,应进一步完善“事件/演练-预案”反馈机制,通过制度化建设进一步明确如下要求:突发事件应对实践和应急演练过程中发现的关键问题或重大不足,应及时被用于预案体系的修编和完善。同时,还应进一步健全并细化我国的重特大突发事件总结评估制度,突出调查评估结果用于应急预案修编和系统改进的要求,重点关注事件应对中暴露出来的指挥组织体系、应急处置程序、应对救援措施等方面的核心问题。

二是建立“事件/演练-法规”及“预案-法规”快速反馈机制。从世界各国应急管理体系的发展进程来看,重特大突发事件往往都扮演了重要的触发作用。对各自应急管理法律体系、预案体系以及管理体制的改进,均具有“里程碑”式的推动意义。由于重特大突发事件存在小概率性和不可预期性,因此每一起事件都值得认真总结和反思。建立起从事件(演练)到预案再到法规、预案到法规的快速反馈机制,是实现系统“自适应化”改进的重要一环。该机制应重点关注以下关键问题:第一,反馈原则方面,当涉及应急管理体制调整、组织机构整合变化、大范围力量调度、重大机制创新等重大顶层事项时,必须将应急预案体系的修编与法律法规体系的修订完善有机结合起来。能够通过预案解决的问题,及时通过修编预案体系,完善相关预案中的内容,就地改进;不能通过预案体系解决的问题,则尽快反馈至上位法规规章的修订之中,如遇特别重大事项,甚至可以考虑启动修法程序,及时用法律条文进行固化。第二,反馈具体内容方面,应重点聚焦于如何通过及时修订或出台相关法律、法规和规章,进一步明确中央政府与地方政府在应对重特大突发事件时的事权关系和权力边界,进一步明确应对非常规突发事件时跨地区之间、跨行业之间、地方政府与军队之间、地方政府与中央企业之间、条块之间等的职责边界。同时,对应急处置过程中可能出现的重大决策事项,如限制公民部分权利、临时社会管制、军队力量调动、法律授权等,在法律法规中提前做出原则性的制度安排,并明确授权的程序,避免因灾情巨大、时间紧迫而在应对初期出现“权力真空”。

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2]詹承豫. 动态情景下突发事件应急预案的完善路径研究[J.行政法学研究,2011,(1):51-56.

3]钟开斌. 中国应急预案体系建设的四个基本问题[J.政治学研究,2012,(6):87-98.

4]张海波,童星. 中国应急预案体系的优化——基于公共政策的视角[J.上海行政学院学报,201213,(6):23-37.

5]刘铁民. 应急预案重大突发事件情景构建——基于“情景—任务—能力”的应急预案编制技术研究之一[J.中国安全生产科学技术,20128,(4):5-12.