食品安全需多方共治

作者 :中南财经政法大学法学院教授、博导 胡弘弘。  来源:人民论坛网  访问次数:  发布时间:2019-03-12 16:03

食品安全治理工程里蕴含着一种食品安全权与食品安全治理义务之间的关系。食品是人类生存权的基本保障,食品安全权是一项基本人权。在早期食不果腹的时代,人类没有食品安全的问题意识;在自给自足的时代,食品安全和质量由传统和习惯来检验;在计划供应时代,人们多把食品安全的问题交给了国家和政府;在市场经济时代,食品安全问题,我们交给谁?人皆云:有权利就有义务,那么食品安全权相应的治理义务主体又是谁呢?

2017214日,国务院印发的《“十三五”国家食品安全规划》明确提出,要“充分发挥市场机制作用,鼓励和调动社会力量广泛参与,加快形成企业自律、政府监管、社会协同、公众参与的食品安全社会共治格局”。多方共治的主体,也是保障食品安全的义务主体。只有食品的源头生产、加工制造、流通、消费、处理等各个环节的主体,共同节约资源、爱护环境、敬畏自然、崇尚健康,严格遵守食品安全的质量标准,或者积极参与食品安全的监督工作,食品安全局面才能最终形成。

国家和政府积极履责,举措频繁,形成了较为严密的规范体系

在治理食品安全问题的基本思路上,国家和政府一直被视为食品安全治理的主要责任人。当前,食品安全治理的责任体系里也通常强调“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”。国家和政府积极履责,特别是在食品安全立法方面,举措频繁,形成了较为严密的规范体系。如2009年全国人大常委会出台了《食品安全法》(2015年修订),国务院出台了《食品安全法实施条例》《国务院加强食品等产品安全生产监督管理的特别规定》等行政法规。截至到2017314日,根据法律之星规范文库记载,国务院制定的关于“食品”的其他规范性文件14件,国务院办公厅发布的关于“食品安全”的规范性文件20件,国务院各部委发布的现行有效的关于“食品”的部委规章及文件42件,各省市制定的关于“食品安全”的地方性法规21件。

然而多年过去了,食品安全的治理一定程度上陷于无解怪圈与困境,食品安全问题愈来愈成为国人心头之痛。食品安全治理是继续立法、继续加码监管打击,还是另辟蹊径?是继续推出最严制度,还是化解责罚难见成效的深层次原因?仔细分解食品安全问题的形成,发现多种原因:一是造假卖假,故意违法犯罪,黑良心生产制造。二是食品工业化生产中的添加剂、防腐剂等原因致使食品不安全。三是食品的初始来源存在问题,如植物类的食品受到了农用化学品(除草剂、农药、化肥、膨胀剂等)污染,动物类食品可能会在养殖过程中因防病治病之需大量使用抗生素。四是未确定其健康影响程度的那些非自然食品,如无性繁殖,以及转基因食品,导致食品的自然属性发生变异。五是食品的生产、制造、销售、食用、废弃等过程受到环境污染的影响,如工业“三废”、城市污水和垃圾未经处理,就用于农田灌溉和施肥;土壤的重金属化等各类问题,都显而易见地对食用农产品的安全带来极大影响;即使是雾霾,对食品安全同样产生影响。因为,任何动植物都要呼吸空气,空气不洁净,食品源肯定会受到影响。

很显然,只有第一种原因才适用严厉监管,后面四种原因则需要依靠生产方式和生活方式的转变才能根本解决。所以,国家和政府是监管主体、是保障主体。但仅有国家和政府作为义务主体是不够的。联合国粮农组织和世界卫生组织曾深刻且有洞见的指出,“如果没有所有利益相关者例如农民、产业和消费者等的合作与积极参与,这种性质的强制管理是无法完全实现其目标的”。

倡导种植户回归生态农业,生产健康、绿色、有机的食品;鼓励养殖户科学养殖,严把食品安全的源头关

《“十三五”国家食品安全规划》强调,要“预防为主,坚持关口前移,全面排查、及时发现处置苗头性、倾向性问题,严把食品安全的源头关、生产关、流通关、入口关,坚决守住不发生系统性区域性食品安全风险的底线”。

食品的基础性来源是种植户的植物类食品和养殖户的动物类食品。如果源头性的食品不能保证安全,那么在这之后的制造、加工、运输、销售等就更谈不上食品安全了。倡导种植户回归生态农业,生产健康、绿色、有机的食品,减少或者避免使用农药或其他农作物化学药剂;鼓励养殖户科学养殖,减少非自然因素的药品、饲料添加,保证供应食品的主体源是安全的。国家和政府对那些常年保证供应卫生健康食品源的种植户和养殖户,经检验或者经口碑相传是有据可查的,可以授信或者授信誉牌,提升和保护种植户和养殖户自觉严格把控食品源头安全性的积极性。当然,这种信誉制度可以实行动态管理,确定一定的年限。不过,因目前可能存在农业劳动力的减少、自然土地资源的利用率下降,以及农业产品的利润跟不上现代化工业产品的利润,所导致的追逐种植速度和养殖速度非正常加快等安全问题,需要综合治理。

开放食品生产环节,监督生产过程的安全

食品生产环节的安全与卫生一直备受关注,国家和政府出台了较为明确的技术标准,也确定监管的实施办法。然而,食品生产过程安全健康与否,归根结底有赖于食品生产者本身。

一是保证食品生产过程,透明可供不定期的检视。如建立食品生产企业的内部员工互相查看和监督的内部管理制度;接受政府不定期的抽查监管;允许消费者群体考察整个生产流程,以及对食品成分的健康指标进行监测或者检测。消费者对生产过程的感性理解,可以促进理性选择消费,尊重并保证环保有机食品生产企业的正常利润。同时,开放食品生产环节,对生产安全是一种监督。二是以食品生产者对自己生产食品的食用作为产品安全的试金石。三是建立健康环保的生产方式和成本效益的系统观。以人类共同体或者地球村的视角,没有人可以与外界隔绝,生产企业的食品不安全必然带来下游产品的不安全,最终殃及自身;而生产价廉质劣的产品,实质上是对能源的无谓消耗,是对自然资源的浪费,当产品不经使用或者不经充分使用变成垃圾,反过来又会影响生产者自身的生活和生产成本。

消费者要理性消费,尽可能地采用绿色、文明的生活方式

食品安全,人人有责。消费者除了要积极参与食品安全监督,勇于制止违法的食品生产、制造、销售、处理等行为,也要调整消费习惯与偏好,尊重食品生产的自然规律。

首先,要理性消费。过分贪恋食品的色泽和外观的需求会形成“市场需求”,为了迎合这种虚假的“市场需求”,生产者或者销售者趋向使用种种“高科技手段”,使得食物“好看不好吃”或者“好吃不健康”。如果你喜欢美味,特别是非自然的美味,不良商家就给你调理各种味道;你要求颜色多样和绚烂,不良商家就制造魅惑的鲜艳;你要白的藕,那就漂白;你要不易腐烂的莱,那就泡防腐剂;你要违背自然规律的菜,那就改变环境让它出来;你要消耗那么多粮食,在农村劳动力匮乏的情况下,采用农药化肥来种植就成为普遍选择。这些色彩鲜艳的果蔬中添加了多种化学激素,导致人体慢性积累毒素,可能引起儿童性早熟,也可能破坏成人肝、肾等器官,甚至可能致癌。

其次,尊重生产者的合理利润。选择食品是选择价格,还是选择质量?是选择外表的光鲜还是内在的天然有机?较便宜的常规产品背后或许隐藏了不少社会成本,包括监管化学农药、清理污染的环保成本、治疗由化学农药所引致的疾病及伤害的医疗成本等。如果因为消费者自身的普遍原因,生产者的合理利润得不到尊重,劣币驱逐良币,致使诚实守信商户难以生存、投机取巧者大行其道,那么食品不安全的恶果最终还是落到消费者头上。

最后,尽可能地采用绿色、文明的生活方式,节制奢侈需求,减少繁琐装饰,厉行节约,回归简朴,不制造或者减少制造垃圾,降低生产能源和处理垃圾的能源消耗。不得不承认,食物需求量过大与正常食品生产的利润之间的矛盾,也是导致食品生产者追求降低成本,进而损减食品质量的重要原因。

食品行业的自治组织要引导企业的生产、销售思路

食品行业的自治组织是社会共治的当然主体,行业自律对于食品安全的治理具有一定的威慑力。市场经济是竞争经济,也是信用经济。食品生产企业作为市场主体,是食品、商品的生产者、经营者,也是利润的收益者。如何在信用机制上制约食品生产者在生产、制造食品时保持相对安全,除了国家和政府的严格监管、企业的自我约束,食品生产企业的行业协会等,自治组织也在很大程度上引导着企业的生产、销售思路。

加强行业自律,明确行规行约,对于引导食品安全保障意识至关重要。从目前状况来说,我国行业自律方面的建设还非常薄弱,相关食品安全的行业章程或者行规行约的规范性文件甚是少见。因此,行业协会要建立严格的食品安全标准或行业规范的实施细则,提倡行业协会制定严于食品安全国家标准的团体标准,或者由行业协会鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准、地方标准的企业标准。同时,行业协会还应建立明确的声誉机制,对那些破坏行业信誉、有损行业口碑的企业要在行业内部建立严厉惩治的机制,在准入制度,或者是在销售等级上予以制约;对于食品质量信誉度高且食品安全有保障的食品行业,应予以多种方式褒奖,保护其发展。行业内部的声誉机制既可以避免食品企业带来的“株连”效应,也可以发挥奖惩的导向作用。

新闻媒体也应肩负起治理食品安全这一人民群众普遍关心的时代使命

新闻媒体作为公共监督资源,虽无国家强制力作为后盾,但具有强大的社会震慑力和监督实效,以致于在国外,新闻监督权甚至被称为与立法权、行政权、司法权并列的第四权。作为新时期的公共媒体,更是应该义不容辞肩负起治理食品安全这一人民群众普遍关心的时代使命。

第一,倡议与宣传资源节约、环境友好的生活模式。倡导低碳生活,号召社会成员减少浪费、减少垃圾、共建健康环境。如此,才能有彻底的健康食品,才能有彻底的健康生活。让人人关注生态安全,让食品质量成为生活常识,让保证食品安全成为每个人行为的基本价值风向标。

第二,及时公布食品安全的相关信息。优胜劣汰、公平竞争和优质优价是市场经济的成熟标志。公布食品安全的检测信息,使优质产品获得更多更公正的市场评价,让劣质产品生产企业更易被市场淘汰出局,充分发挥市场这只“看不见的手”在资源配置中的决定性作用。这种舆论的微监督,是最直接、最快捷、最有效的民主监督。

第三,普及食品安全的科学知识和风险意识,培育消费者科学认知和评价食品、药品安全风险的能力,提升其理性选择的能力。

总之,食品安全治理是一项综合工程,食品安全治理体系的建立必须在党的领导下,发挥政府在食品、药品安全治理中的主导作用。同时,明确食品从源头生产、制造、流通、销售、消费、处理等每一环节涉及到多方主体的不同责任。只有每个主体切实担当自身责任,合作共治,严格自律和接受法治他律,最终会破解食品安全治理的当前困局,实现食品本质功能的回归。