创新社会治理能力,有效优化城市能级

作者 :南京师范大学行政管理系主任、城市治理与政策分析研究所所长、教授、博士生导师 陈辉。  来源:《国家治理》周刊   访问次数:  发布时间:2019-03-01 10:03

中国社会正经历着深刻的社会变迁,城市化是其重要特征之一,主要表现在城市的地域、数量、规模、人口的有效增长。2011年,中国历史上城市人口首次超过乡村人口,达到69079万,城市化率为51.27%2017年升至58.52%,这表明中国正快速地由传统的农业国家向现代的城市国家转型。随着城市化进入高质量发展阶段,创新城市社会治理能力、优化城市能级是新时代的重要课题。

治理理念

城市是一个上下关切、左右协调、紧密相连的有机系统,要树立以人为本的生态型城市发展理念。古希腊哲学家苏格拉底认为,当一个城市最像一个人的时候,它是管理得最好的地方。习近平总书记在十九大报告中指出,要坚持以人民为中心的发展理念,在城市发展中即表现为以人民为中心的城市发展理念。

城市作为有机生命体首先要重视文化的传承。这样,一方面可以有效地延续街区传统文化,因为传统伦理的精髓依附在传统的民居空间,另一方面亦可为城市发展孕育内生动力。例如,苏州的新旧城区分开,呈“十字花瓣型”科学合理发展。苏州老城保留着明清以来的建筑风格以及原先的居民,成为国际闻名的旅游观光场所;苏州高新区有着世界级的发达工业园区,2017年苏州作为非省会城市其经济总量位列全国第七。同时,苏州还重视城市生态系统建设,通过水利建设与城市绿化等城市生态系统的修复,使城市土地像会呼吸、有弹性的海绵一样,涝时能吸水,旱时能排水,自然积存、自然渗透、自然净化,从而实现人与自然的和谐统一。

治理结构

城市治理由金字塔型结构向扁平化结构转变,行政下沉、关口前移到具体网格,“办公室”设在各自负责的城市网格中,实现“人到格中去、事在网中办”。依据社会治理对象的特点成立网格服务中心、社区服务中心、物业服务中心和商业服务中心,及时回应民众的诉求,有效解决各类问题,从而形成网格与城区相融合,减政分权,提高行政效率。现代城市的发展意味着政府行政能力的优化,有效提供优质的公共产品,这需要减少管理层级,以服务发展吸纳压力与化解风险,切实保障公民权利,形成植根于具体场域、有效而信任的治理结构,防止治理的“内卷化”,即治理成本增加而治理效益递减。

治理主体

由单一管理主体向多元管理主体转变,政府、社区、企业、市场和事业单位成为城市治理的不同节点,通过定期召开的城市治理联席会议,改变科层制政府垄断性的制度安排,形成政府、社区、企业协同参与、多元共治、相互合作的城市治理的新格局。城市各级政府通过自身的主动改革,积极回应社会诉求,疏解矛盾,推动国家与社会之间的良性合作与信任。此外,通过“居民议事会”“社区恳谈会”“网格联席会”等形式,建立深入交流与合作的互动机制,重视公众参与与政府回应,完善公共服务,创新调解机制,提升自治能力,培育社区自治组织等公共产品供给。在发展各网格自主性的同时,增强社会的自我管理、自我监督、自我优化能力,在城市主体中形成稳健的社会中间层,从而使城市治理有序而富有活力,最终实现社会公平,提升组织效率。

治理机制

城市治理由被动处置向主动预防转变,由条块分割向网格集成与综合治理转变,实施“全方位、无缝隙、精细化”管理,力图将矛盾解决在萌芽状态。政府部门之间协调一致,主动积极回应民众合理需求,迅速解决问题。

政府通过综合信息,提升服务与规范,建构法治。法治不等同于法制,区别在于法律的权威性问题。前者强调法律的神圣性,没有个人与组织能超越于法律准绳之外,具有价值理性与工具理性的特点;后者则更侧重于法律的工具理性,依法治民,权力群体可以超越于法律之外。权力的良善运行应当着重于法治建设。正如习近平总书记多次强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,任何人都没有法律之外的绝对权力,任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。

治理技术

大力促进智慧城市建设,植入计算机领域的“云管理”模式,重视大数据建设,建立中枢架构及高位协调处理与信息服务,形成松散耦合而统一的云处理以及协同创新的城市治理共享模式。市、区、街道三级网络相互支撑的储存器单位元,将城市交通、公共卫生、安全生产、民众信访、防汛防涝全部纳入网络化平台,及时采集、存储、分析、反馈与决策,实现信息交换与共享,构建基于相关关系分析法基础上的预测系统,从而使城市公共危机的处置由被动的应急式管理转向积极的预警式治理。

早期的城市管理在公平与效率两个层面都比较欠缺。在马克斯•韦伯看来,需要依照理性原则建立起科层制组织,自上而下的科层制管理有助于提供整体性公共产品,政府“有形之手”对于实现社会公平有积极意义,但庞大而臃肿的官僚结构压制了个人自由与活力,阻碍了效率的提升。以市场机制为基础的城市新公共管理激发了个人的活力与创造力,有助于组织效率的优化,但政府的缺位无助于整体性公共产品的提供,市场机制难以实现社会公平。

我国城市社会体制改革需要通过政府培育,促进社会的自我成长、自我发展与自主治理的能力提升,并在此基础上逐渐形成国家与社会的权力边界。这是一个有机生长的渐进过程,促进生产技术与生态环境的双重发展。急功近利的城市建设往往导致城市个性的消亡。城市社会发展需要将传统与现代相结合,中国城市发展的关键点在于如何将传统文化予以现代性的转换,从而将钢筋、水泥与混凝土的物理世界转变为充满温情、信任与互利互惠的社区共同体。