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西双版纳傣族自治州人民政府
理论研究
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公众参与环境治理的理论逻辑与实践模式

  • 作者 :华中师范大学经济与工商管理学院教授 涂正革。  | 
  • 来源:《国家治理》周刊  | 
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  • 发布时间:2019-02-26 10:02 | 
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21世纪以来,环境治理一直是全球治理的核心议题之一,联合国环境规划署、世界银行等众多国际性组织已经在治理标准、目标、方法等方面达成诸多共识。就国际而言,在错综复杂的全球环境治理结构中,任何国家都不能置身事外,中国作为世界第二大经济体更是国际环境事务不可或缺的参与者;就国内而言,我国政治、经济以及社会领域改革的持续性和有效性离不开广泛的公众参与,公众参与推动着中国环境治理模式的转变。党的十九大明确指出,中国环境治理需要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。因此,引致经济发展与环境保护走向双赢,建设生态文明和“美丽中国”,不仅需要“绿水青山就是金山银山”的理论指导,更加需要“我的环境我做主”的公众参与精神作为实践支撑。

欧美公众参与环境治理的模式已十分成熟,并成为决定环境事务的关键因素。公众参与作为一支重要力量,正逐渐打破中国环境治理中“政府主动、企业被动、公众不动”的原有格局。如何立足中国,正确把握公众参与在中国环境治理中的理论与实践逻辑,成为重要的学术命题。本文系统研究科学有效的公众参与机制,使其服务于环境综合治理,增强可持续发展能力,促进国内生态优势转换为国家长期的经济优势。

问题的提出

发达国家上百年的经济增长和社会变革在中国被浓缩进改革开放之后的40年,高速增长背后巨大的能源消耗和严重的环境污染给中国社会经济发展带来了空前的压力。中国的能源消费从1978年的5.7亿吨标准煤增长到2015年的43亿吨,二氧化碳的排放在全球份额中占比上升至23.6%。单位GDP能耗是发达国家的810倍,是世界平均水平的2.5倍,污染排放量是发达国家的30倍(黄菁、陈霜华,2011)。环境污染的直接后果是损害公众健康。从长远看,环境污染还会减少工人生产力、改变房地产支付意愿、降低居民生活质量,甚至影响全球气候变化(Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn2017)。这些后果不仅破坏“绿水青山”,也会打破“金山银山”的持续性,严重阻碍着我国的绿色发展和生态文明建设。

党中央和国务院意识到环境保护的迫切需要,相继出台了《环境保护法》《大气污染防治法》等法律法规,通过限制企业污染排放量、税收优惠、财政补贴等发展措施,实施了一系列绿色发展计划来影响地方政策制定。Zheng Kahn将中国环境治理工具总结为一套完整系统:命令与控制、激励地方官员、减少价格扭曲以及对污染治理进行直接投资(Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn2017)。此外,中国还在积极探索通过排放权交易、环境税等市场手段来解决污染问题,使环境政策工具多样化。然而,这些法律和政策的实施是否能够实现节能减排目标?从目前的数据上来看,环境治理阻力重重,治理效果依然不容乐观。

环境污染是垄断、委托代理关系的信息不对称、经济负外部性等“市场失灵”和“政府失灵”的衍生物(Christine J. Lee2008)。Zheng Kahn认为环境政策的失败产生于典型的委托代理问题——地方官员没有动力去治理与其仕途升迁无关的环境污染。作为第三方力量,公众参与能够补充信息、约束权力,解决政府与企业之间的信息和权力不对称问题,并在环境治理体系中起到“纽带”作用。

高度的参与,是一个国家活力的体现。当今欧美发达国家环境保护与经济发展之间的高度协调正是公众广泛参与的结果。GreenstoneHanna对印度大气污染的研究发现,即使在弱环境规制条件下,强有力的公众支持也能保障环境政策实现减排目标(GreenstoneM.and R. Hanna2014)。这给中国环境治理诸多启发,“自上而下”的环境治理制度正在改变,“自下而上”的绿色变革正在中国蔓延。具备后发优势的中国能否实现广泛而有效的公众参与?公众参与中国环境治理的理论依据是什么?中国背景下的公众参与有何独特内涵?公众参与在中国的未来发展模式又是怎么样?要回答这些问题,就需要一个逻辑一致的分析框架:首先梳理公众参与中国环境治理的必要性,阐明民主、工具、公平三大理论逻辑;然后分析公众参与在中国的现实情况,讨论公众参与的内容、渠道、表现等实践逻辑;最后结合国情,从中国政府、企业、公众三个主体出发,认真考虑中国环境治理的模式选择。只有厘清这一逻辑,才能对公众参与的作用与运行机制进行系统分析,为中国环境“三方共治”提供理论基础和实践方案。

公众参与的理论逻辑与现实意义

20世纪50年代,Mills Scott 首次提出公众参与理论,核心观点是“政府应给予公众在更大范围和更高层次上参与决策的权利,以改变封闭落后的官僚决策方式”。现代公众参与公共决策的理论逻辑主要依赖于民主、政治和经济三大原则:基于民主原则,公众应该知道政府治理追求的目标,有权要求公众在决策过程中的代表性(Shepherd A. and Bowler C.1997);基于政治原则,公众参与的公共决策才能反映公众利益,这是负责任政府的执政根基(Shepherd A. and Bowler C.1997);基于经济原则,公众作为剩余索取人一方有权知晓契约执行的信息,并做出决定是否缔结新的契约以维护公平(Williamson, O.E.1996)。

传统社会公众是不参与的,而现代社会公众是参与的,经济水平愈高,公众参与水平也愈高(塞缪尔•亨廷顿、琼•纳尔逊,1989)。公众参与对于一个国家的政治、经济、发展具有深远意义,就中国目前的实际环境来讲,公众参与的现实意义主要体现在以下三方面:

公众参与是实现民主和善治的必要环节

民主,即以公众为本位,公众参与,有助于推动人民民主新境界。民主原则能够让公众有机会和权力机构对话,并向其提供学习社会责任和公民意识的机会(Petts J.2003)。

对于环境治理,谁是参与主体?研究环境参与主体的意义何在?国外研究者对参与主体有着广泛共识,即对环境决策感兴趣或受环境影响的所有人。根据“权利说”,环境参与主体是指享有环境权利的所有公民,他们享有获取环境信息的权利,享有按照相关途径与程序、平等参与一切关乎环境利益决策的权利,包括环境立法、执法和司法,相对应地,公民还需履行环保责任和义务,贯彻环保理念。根据“群体说”,环境参与主体涉及到三个群体:私人利益群体、阶层利益群体和公共利益群体(俞可平,1993);当然,定义谁参与只是为了剔除对公共决策中不能做出建设性贡献的群体(Doelle M and Sinclair J.2006)。

由此可见,民主就是多数人参与治理的结果。无论定义公众参的主体还是讨论定义主体的意义,都包含着政府发展民主、追求环境“善治”的意愿。承诺、支持公众参与是中国政府负责任的态度和善治的集中体现。

公众参与是环境治理工具的重要补充

环境治理,是政治治理严肃的一环。公众参与同其他政策性工具是相互补充、相得益彰的(Morgan and R. K.2012)。广义上,公众参与环境治理被定义为政府、企业、公众之间在环境治理过程中任何形式的互动,它试图促进那些可能受环境决策影响的人的参与(Ciaran O'Faircheallaigh 2010)。

公众参与作为环境治理工具的意义,需从政府、公民和社会三方面进行阐述:从政府治理角度来说,政府需要公众支持以提升环境治理能力;从公民维权角度来说,公民需要获取环境信息来维护权利;从社会工具角度来说,参与能够促进公众进行社会学习、化解社会冲突。

相比于其他治理工具,公众参与环境事务为当事各方提供了一个渠道来表达诉求、交流信息、讨论环境后果,进而减轻社会误解以及误解所带来的损失(Hinrich Voss 2014)。在中国广袤地域背景下,公众参与还能降低环境治理成本,具有经济性。

公众参与是实现环境公平的有效途径

环境公平的核心内涵是环境利益和负担的公平分配。但有别于传统正义理论对“善物”的分配,环境正义的对象是“污染”“风险 ”“灾害 ”等“恶物”。“污染天堂” 假说已经为环境不公平提供现实证据,环境不公平的后果是对“污染天堂”里公众的健康损害,甚至是生存尊严的丧失。

但是,公众参与有助于促进实质性环境公平,即最终结果的公平。环境决策影响生活质量和公共福利,生态系统的关联性让每个人都参与其中并承担风险,而多样性的参与有助于公共决策的科学性、公平性。公众参与实现环境公平的路径方法依次为:第一,信息交流和咨询;第二,参与和协作;第三,反馈和授权决策。

在社会分化、精英垄断的背景下,环境的代内平等、代际平等、实质性平等呼声渐长,处于核心外围的公众主动联合,要求直接参与环境决策和治理的过程,维护环境公平、正义与自由。

公众参与在中国的实践及其现实样态

1970年美国首次提出公众参与环境保护后,1998年联合国欧洲经济委员会通过了《胡奥斯公约》(The Aarhus Convention),强调了公众从公共当局获得环境信息的权利和参与环境治理的重要性。20世纪90年代以后,许多发达国家的“绿党”以改善环境、提升质量为施政纲领,动员公众以赢得选票支持(Bob Brown and Peter Singer1996)。自此,公众得以深入洞察污染危害并且参与环境治理。市场经济衍生的政治民主化和利益多元化,已经培育了中国公众参与的土壤。基于参与群体的不同特征,本文将中国环境治理的公众参与主体分为普通民众、专业环保机构和大众媒体三类。

参与内容的新分类

20世纪60年代,中国工业化刚刚起步,“大炼钢铁”“三线建设”和 “ 文化大革命”造成了严重的生态破坏和环境污染,部分地区公众环保意识觉醒,公众参与进入“萌芽阶段”;1978年以后,市场经济逐步替代计划经济,粗放式的工业发展模式导致相当程度的资源浪费和工业污染,公众开始关注环境污染,公众参与进入“ 概念性阶段”;21世纪初期,多元的利益诉求和严重的污染后果使公众参与多样化、规范化,公众参与进入“ 实质性阶段”;近五年来,理念和技术的改善使公众参与民主化、制度化,公众参与进入“ 科学性阶段”。本文将新时期的公众参与内容归纳为三种权利、三类项目、三个阶段。这样的方式更具逻辑性和框架性,也更能反应新时期公众参与的现状与趋势。

从环境权利角度,公众参与的内容包括公众的环境信息知情权、环境决策参与权和环境诉讼监督权三种。

从参与类型角度,环境项目可分为大型公共产品的基础设施建设项目、公益性污染处理建设项目、盈利性私人企业建设项目三种类型。

从参与阶段角度,公众参与内容包括环境项目的审批阶段、施工阶段、运营阶段三个阶段。目前,公众参与的阶段越来越多的从施工和运营阶段转向参与和审批决策阶段,且公众提前识别、防范风险能力有所提升。

参与渠道

在中国,公众参与环境治理的渠道主要有两种:一是由政府提供“自上而下”的官方渠道;二是由民众、专业机构和媒体发起“自下而上”的民间渠道。

官方渠道。公众是解决中国环境污染问题的重要力量,但是制度化渠道的缺乏和单一阻碍了公众在环境治理的有效参与。对此,中央政府从国家层面采取一系列措施。主要包括以下四方面:

法律保障。在立法领域,1996年国家颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》首次提出公众参与环境保护,2015年《环境保护公众参与办法》正式出台确立了公众参与环境保护的法律地位。在司法领域,新《环境保护法》使得越来越多的司法保障条例相继出台,从制度层面保障了公众参与的合法性,也为其他环境治理工具提供了法律支持。

沟通反馈。环境信访作为一种“接触式政治参与”,成为公众参与国家政治和公共事务的一种输入(史卫民,2011)。

行政征询。针对大型环境项目,中央和地方政府都会通过项目论证会、专家评估会、学术咨询会、群众座谈会等多种方式向专家和机构征求意见。

市场审核。2003年原环保部和证监会增加了公司IPO的环境信息披露要求,为公众监督提供机会;银行贷款、项目建设过程中严厉的环境审核,为专家监督提供了渠道;市场的激烈竞争往往会激发同行业相互进行环境监督,促进企业环境信息披露。

民间渠道。信息不对称,会导致官方渠道无法全面、准确、及时掌握环境污染信息。普通民众对身边细微的环境污染极其敏感。而专业环保机构更多地对大型环境类的公共基础设施建设感兴趣,因为这些项目涉及的公众利益广、项目周期长。大众媒体则是一直充当环境传播的媒介和工具。具体而言,我国公众参与的民间渠道主要包括以下四类:

非理性抗争。它是面对较大环境事故和在反映投诉失效的情况下采取的一种群体性行为。

司法诉讼。主要包括司法救助和公益诉讼。虽然司法救助在我国一直处于边缘化地位,但近年来法律日趋专业化和独立化使得弱势群体寻求司法救助成为可能。

媒体曝光。互联网时代的传播手段使得环境信息能够短时间、大规模、高效率传播。民众将污染信息和环境状况通过微博、微信等自媒体发布到网络,能迅速引起利益相关者、主流媒体、政府部门的关注。

“用脚投票”。公众影响环境政策不仅可以通过“用手投票”,他们还可以自由迁徙和选择定居的地方,通过“用脚投票”方式来影响地方环境治理。

总之,不论是官方渠道还是民间渠道,随着信息技术的发展和网络平台的扩展,政府作为管理者和服务者,对于官方渠道还需不断完善和拓宽,对于民间渠道应予以方向引导和风险规避,由此才能提高环境治理效率、促进社会稳定和谐。

公众参与环境治理的表现及分析

环境信访与突发环境事件的新关系

环境信访既是政府洞察生态环境、公众意见的重要窗口,又是衡量普通民众环境参与程度的重要标准。图1展示了19952014年中国环境信访数量变化趋势和20042014年中国突发环境事件数量变化趋势。近20年,环境信访总量从1995年的58678件增加到2014年的1619394件,增长了近27倍,20042005两年都发生将近1400起突发环境事件,2007年之后突发环境事件则降低到每年600起左右。此外,20072014年间,环境信访数的增长远远高于突发环境事件数的增长速度。

从区域和经济发展程度来看,图2展示了2014年东部11省份、中部8省份、西部12省份的环境信访总量与该省份当年GDP的关系。总体上看,中、东、西部呈现出明显的空间差异,经济总量与环境信访呈正相关——经济越发达,公众对环境质量的要求越高,环境信访就越多。

专业环保机构的新动向

环保组织是公众改善环境质量诉求的产物。专业环保机构在传播环保知识、促进公众环保参与、开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为、促进国际交流与合作等方面发挥重要作用。图3展示了中国19952014年专业环保机构数量增长的趋势。中国近20年专业环保机构的成倍增长表明公众环境质量需求急速上升。

作为民间环保的生力军,中国环保组织呈现出的一系列新动向为环保事业带来生机:第一,纯民间团体的增加使其对政府的资金和权力依赖度降低,推动更为实务的行动取向;第二,从参与宣传教育转换到参与决策监督,并由事后监督转向事前参与;第三,动员公众的意愿和能力明显增强,推动了更为广泛的公众参与;第四,政府的不断赋权使环保组织功能得到扩展:一是建立网站、收集和公布数据,二是部署独立调查,三是协助行政诉讼。但与西方相比,中国环保组织仍有差异,他们大多采取“隐藏策略”,不跟政府和相关单位产生直接冲突。同时他们也更愿意培养和唤醒公民的环境意识而不是站在维权抗争的前线。

环境群体性事件与大众媒体报道的新态势

面对环境侵权,公众不再沉默,而是敢于发声、敢于行动。据了解,近二十年来,中国的环境群体性事件以年均29%的速度递增,这一惊人速度背后所隐含的一系列群体行为都围绕着环境诉求和环境抗争,兼具组织化、复杂化特点,并呈现出数量增加、规模变大、形式更加丰富的态势。

大众媒体被西方社会称作是与立法权、行政权、司法权并行的“第四种权力”,在构建公共舆论空间和环境治理方面具有独特优势。首先,作为公众利益代言人,专业支持和智力优势使媒体具备环境治理的意愿和能力;其次,媒体具备信息中介、公共议程设置能力,可以通过传播和披露环境信息、曝光企业污染、抑制政府“偏好效应”、强化环境问责,改善环境治理效果;最后,公众与污染之间的长期斗争早已形成一种“认知变革”,网络媒体尤其是自媒体的出现成为实现变革的手段和工具。

大众媒体在推动公众进行环境治理上的重要性不容置疑。首先,媒体曝光形成市场惩罚机制,污染曝光对企业来说是一种“声誉”惩罚(李焰、王琳,2013),在信用社会,“声誉”惩罚要比经济惩罚严重得多,它甚至能决定一个企业的生死。其次,媒体曝光形成行政干预机制,会对其他污染企业形成“惩罚预期”,促使监管机构使用行政手段来监督执法。最后,媒体曝光形成政治督促机制。新技术打破了信息的垄断权,媒体力量在环境方面的覆盖会促进政治家为公众利益行动,并最大限度地减少代理问题,激励政治家在环境规制中投入更多的精力。

小结

现阶段,中国政治领域的公众参与主要体现在基层选举、信息公开、电视问政、城市公共项目听证会等方面,这些行政方式的转变强化了公众在社会中的主体作用,同时也加强了对由于改革引起的诉求多样化的合理引导,更加体现了“民主善治”和“公平原则”。大量事实证明公众参与至少在以下三个方面改善了环境治理效果:一是公众参与促进国家的环境立法,强化了职能部门的环境执行,促使国家行动;二是公众加强了对污染源头的监督和举报,污染曝光加大了企业的污染成本,促使企业行动;三是公众参与唤起和传播的环保意识,提高了公众社会学习和参与能力,促使公民行动。总之,公众参与协调了政府、企业、民众三者之间的环境利益关系,并逐步解决了中央、地方与企业之间的信息不对称问题。

随着公众绿色需求不断上升,参与环境治理的各方最终会达成共识,逐步建立和改善治理体系,引进和推广前沿技术,丰富和拓展公众参与的内容与渠道。在未来更广泛的公众参与下,政府在环境冲突中解决问题和深化民主的能力也将随之提升。但其前提条件是公众具有足够的参与意愿和能力,政府提供完善的渠道并对此足够支持。因此,公众的智慧和政府的决心将是公众参与环境治理效率的决定性因素。

环境“三方共治”下公众参与的模式选择

当代中国的国家治理秉承“政府负责、社会协同、公众参与”的理念,是有为政府、成熟社会和现代公民共同治理的格局(王岩、魏崇辉,2016)。得益于这样的认知变化,中国未来环境治理模式将包含:政府严格的环境规制、企业绿色的生产发展和公众广泛的环境参与。

首先,政府承担环境治理的主体责任,中央政府和地方政府治理决心的加强将对公众参与提供更多支持。其次,可持续发展理念下企业生产管理方式的变革将以 “三方共治”环保体系作为理论指导和现实依据;最后,公众意识觉醒和自愿参与将是“三方共治”体系最根本、最核心的动力。

这三者的关系奠定了环境“三方共治”体系的基础(如图4),形成了“预防源头——控制过程——治理末端”的协同机制,严格按照事权划分原则,为共同构建“美丽中国”和生态中国持续发力。

政府模式:从被动善后到主动引导的中央和地方政府

中央和地方政府在环境治理中的关系:中央政府为谋求发展,必然会采取保证人口增长、发展实体产业、推动交通运输等经济增长措施,环境污染便成为经济增长的非预期副产品,而地方政府更是以牺牲环境资源为代价以求在“政治竞赛”中胜出。由此导致的信息不对称和委托—代理问题将会严重阻碍环境治理效果。 政府环境治理模式的选择:中央和地方政府间的博弈可通过改变官员晋升标准(强化绿色GDP)和加强公众参与(监管地方政府)来解决。当中央和地方政府“同心同德”追求环境目标时,便可通过“宣传—组织—监督—惩罚”这一机制解决监管和执法等一系列问题。

企业模式:寻求绿色技术创新变革的环保和非环保企业

环境污染的主要来源,是工业企业生产制造过程中无限制的排放。在国外减排呼声强烈和国内公众环境诉求的压力下,政府和市场对于绿色技术的要求都在不断上升。在严格的环境规制下,污染企业“搭便车”行为得到有效遏制。传统企业要想在产业绿色变革中涅槃重生,寻求绿色技术创新变革迫在眉睫,而企业转型关键在于改善生产技术和提升管理水平。目前中国工业企业已经呈现出绿色发展的两个新特征:一方面为非环保产业绿色技术提升。在政府的全面监督下,再加上生存竞争的压力,迫使大中型工业企业科研投入持续增加,部分曾经的污染源头企业正在从资源消耗型转向绿色发展型。另一方面为环保产业朝阳崛起。环保产业主要是围绕着杜绝、控制、减少污染源而发展起来的周边产业。

公众模式:从被动反应到主动参与的普通民众、环保机构与大众媒体

科学有效的“三方共治”体系既要让民众愿意对环境决策作出反应,更要促使民众参与到环境决策当中。对此,政府不但要激发民众、机构、媒体的环保意识,更要建立良好的回应机制与司法保障机制,鼓励民众、机构、媒体的环保行为,确保公众参与的效率。

要实现“三方共治”有效运转,公众参与必须是全员、全方位、全过程参与。其一,参与主体至少包含所有利益相关者或其代表;其二,决策参与各方应全面了解参与讨论的所有信息;其三,整个参与过程应表达公共价值、体现程序公平。

政治制度日益开放、压力管制的变化以及精英阶层的分化,使得中国环保组织越来越关注和参与环境事务,并逐渐发挥积极作用。为了更好发挥其环境治理的作用,中国的环保组织在符合国情基础上应更加注重培育以下能力:一是发展独立化和专业化能力,提升权威性和正义性;二是发展与政府、民众、媒体合作的能力,提升管理和组织水平;三是发展横向交流与培养国际视野的能力,拓展业务空间,为决策提供前瞻性政策建议。

大众媒体在环境治理中的功能和价值毋庸置疑,但仍需注意科学控制自媒体的舆情走势,以防利益集团利用其误导真相。同时要谨防“媒体腐败”,防止企业操纵媒体以获取额外收益(才国伟、邵志浩、徐信忠,2015)。大众媒体只有为公众利益代言,才能实现传播信息和塑造价值的社会功能。

得益于受教育水平提升和信息技术变革,公众能够掌握信息,参与到社会生活的方方面面,并发挥其独特优势。公众参与机制在环境领域扮演着中央、企业与公众三者之间的利益协调工具,这让环境污染从一个强性对立问题转变成一种柔性协商机制。因此,科学有效的公众参与将是“三方共治”机制有效发挥的重要前提。

结论

公众参与不仅是实现民主和实施“善治”的传统方式,也是环境治理工具的重要补充,更是实现环境公平诉求的有效途径。建立在命令和控制基础上的一整套环境治理措施由于法律、经济、政治等各种因素的影响,效果并不显著,而公众参与环境治理正在发挥越来越重要的作用。环境信访与突发环境事件数、专业环保机构数、环境群体性事件与大众媒体参与报道数的近20年的趋势体现了公众参与需求的快速增长,不同地域之间的公众参与是一种持续的动态不平衡的过程,呈现出时间和空间上的差异。公众参与内容与渠道的扩展使得环境治理效果明显改善,而公众参与环境治理的效率则取决于民众的受教育水平和政府的治理决心。科学有效的公众参与将促进政府主导下的“三方共治”机制有效发挥,极大改善环境现状以实现可持续发展。

严重的环境污染不能简单归结于中国快速工业化、国内人口增长的消费驱动以及全球市场对“中国制造”的需求,中国内部的政治力量和经济力量的相生相制才是其最根本原因。在建设“美丽中国”的战略背景下,应科学把握当今世界和当代中国的发展趋势,积极响应急速上升的绿色需求,不断强化绿色发展观念,借助普通民众、专业环保机构、大众媒体等各方力量进行环境治理,缓减在发展过程中出现的环境污染问题,以巩固政治经济领域改革的成果。

综合各种因素,成就绿色中国的关键在于:一是中央政府持之以恒的决心,地方发展理念的转变和对环保政策的严格执行;二是更加广泛有效的公众参与环境治理。简而言之,政府的决心和民众的智慧将会是公众参与环境有效治理的核心逻辑。