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西双版纳傣族自治州人民政府
理论研究
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欧洲民事安全体系及欧盟在共同危机管理能力建设中的作用

  • 作者 :清华大学中国应急管理研究基地。  | 
  • 来源:中国应急管理  | 
  • 访问次数:  | 
  • 发布时间:2016-02-03 15:02 | 
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无论当下还是将来,欧洲各国所面临的安全挑战都非常严峻。关键基础设施失灵、气候变化、超凡技术创新、国际权力转换、网络攻击、能源短缺和环境退化等领域与日剧增的复杂性都带来了新的难以预见的挑战。此外,在自然灾害、工业事故和恐怖主义威胁等方面,欧洲还经受着虽然相对“传统”但艰巨的民事安全挑战。

传统的危机管理方法和体系可能不足以应对这些威胁。因此,欧洲国家需要越来越多地与邻国、区域组织、市民社会、国际社会和私营部门开展合作。

为此,欧洲国家之间需要加深相互理解并互相学习。不同国家和地区有不同的法律框架、对危机的不同认知和政策侧重,并有着不同的经验和价值观。既要深化国际合作,又要尊重当地独特性和国家多样性,为了同时实现这两个相互冲突的目标,欧洲国家必须理解其国家安全体系之间的结构差异性和潜在相似性。

欧盟第7框架计划资助项目ANVIL(欧洲民事安全体系分析,Analysis of Civil Security Systems in Europe)调查了欧洲22个国家和8个次区域组织的民事安全体系的文化、体制、法律和运作方面的多样性。无论是就单个国家维度、次区域维度还是超国家维度而言,利用这样的广阔视角都有助于避免简单假定最优危机处理方法。

调查表明,不同国家的行政责任、法律框架和运作实践存在明显差异,这是因为国家体系植根于各国国情和历史经验。有意思的是,并未发现各国民事安全体系在有效性、效率和合法性层面存在显著差异。所以,虽然在特定领域可能还有待改进,但既不存在最优解,也没有普适的民事安全模式。

社会和民事安全深深植根于当地知识和公众支持,因此不能从顶部强加。欧盟应该充当跨境合作的调解者和促进者,揭示潜在合作障碍,提供资源支持和搭建学习共享平台;而非成为自上而下的驱动者,批准管制规则和授权实施方法。虽然将国家民事安全的结构和体系标准化并非一定必要或有益,但是欧盟可以在共同框架的建设中发挥作用,这个共同框架可用于自下而上地吸取经验教训和总结“优秀实践做法”。

一、基本变革

自冷战结束到2000年至2012年间,所有国家的民事安全体系都经历了重大变革。这些变革呈现出下述趋势:向全灾种管理方法过渡、明确民事管理的首要地位、在风险和威胁评估等一些领域开展跨国学习和借鉴、完善职能部门立法。然而,各国在转型形式、对其转型的理解和转型后果等方面存在重大差异。

自冷战结束以来,危机管理从以军事为主的民防体系不断转化,现在主要致力于处理各种民事危机。在欧洲,对新危机的关注已经补充甚至替代了之前以应对核威胁占主导地位的关注。我们研究的多数国家的民事安全体系侧重于自然灾害,这反映了近年来各国经历的危机类型(见图1)。虽然工业和交通事故经常发生,但大多在地方一级就可以管理。大规模、持续性的“关键基础设施”失灵很少出现,而且到目前为止的影响比较有限。暴力事件,如恐怖主义袭击,虽然会引起广泛的政治和社会关注,但只在我们样本中的少数国家出现。总体来看,在我们分析的国家中,只有少数国家经历了会对整个国家的危机管理体系形成挑战而受到高度关注的“标志性危机”。ANVIL项目研究证实,除了对概念的基础性共识之外,对危机的定义不只是定量分析的问题,同时也取决于各国的文化和制度环境,如对高水平协调的要求或曾经经历过的危机等。

自冷战结束以来,人们对于危机的认知以及所面临的威胁和挑战不断变化,民用部门很明显地成为了危机管理的主角。在ANVIL项目研究的所有国家中,军队往往至少是在面对不寻常的和长时间的危机情况下,在民用部门的授权下为民事安全作出贡献。然而,不同国家国内军事部署的易用性、频率和接受度相差甚远。

此外,绝大多数国家倾向于采用“全灾种”而不是“单灾种”的方法。这两种方法并没有泾渭分明的界限,只是程度上有所不同,并且理论和实践还有很大差距(因此有人可以质疑将这两个概念正式分清的实际意义)。实际上,每个国家危机管理中都同时存在全灾种方法和单灾种方法的元素。许多国家在其总体安全战略中笼统提及危机管理的通用方案,并颁布了各种形式的总体法律框架,其后又制定各种附加战略和功能性立法来应对各种类型的危机。民事安全在这种情况下通常被视为一个界限模糊且与其他领域紧密相连的新生政策领域。危机管理通常依赖于若干内阁部门和相关职能机构,经常被职能机构视为临时性任务,而且它的许多相关领域又分别受到各项功能性法律规管。

向全灾种方法的转变一直伴随着基于风险的规划和正式的风险评估而发展。然而,全面高级的风险管理在各国制度中贯彻的程度和方式差异甚大,很难去评估各国在实际操作中到底在多大程度上实质性地使用了这类正式的风险评估和规划。

二、制度安排和集权化程度

案例研究显示各国均有复杂的制度安排和不同程度的集权化。民事安全体系通常借鉴各国政府部门的常规设置,但其设置往往比其他政策领域更为分散。这一点在地方和区域机构的实践中,尤其是在应急服务和消防队相关行动中,体现尤为明显。然而,在涉及专业的复杂威胁(比如流行病或核灾难)的整体民事安全政策的制定中,权力下放的特征则不明显。

不同国家集权化程度差别很大,体现出各国不同的文化传统和制度安排(见图2)。西欧和北欧的国家更喜欢分权的组织形式,而中欧、东欧、东南欧的欧盟“新”成员,尤其是波罗的海国家和巴尔干半岛国家,则倾向于更为集权化、自上而下的民事安全体系。然而,这些区别并不是绝对和统一的。

 

 

   集权的问题直接关系到危机管理中的分级管理责任。不同国家这种安排的正式程度有所差异。在大多数国家,下级政府形式上保有向上级政府移交责任以及向上级政府请求援助的权利。现在,对自然和人为灾害的关注已经挑战了以集权化和自上而下模式为特点的传统军事导向型紧急状态法律。在所研究的国家中,绝大多数已经制定了宣布“灾难状态”的单独条款。在22个研究对象中,奥地利、克罗地亚、瑞典和瑞士没有制定正式的紧急状态法律条款,但其应急责任上行的机制遵循了与自下而上和民事主导相似的逻辑。

案例研究还揭示了不同国家有关民事安全执行机构数量和结构的巨大差异。通常,绝大多数情境下操作层面的危机管理是消防队、紧急医疗服务、警察和志愿应急机构等当地机构和紧急救援方的共同责任。与此同时,还有各种各样的永久性或临时性的危机协调中心。德国和瑞士等联邦制国家也采取了一些措施来设计全国危机协调中心,虽然这些协调中心并不能直接行使指挥权。因此,似乎可以达成某种程度的共识,即一定程度的集权是可取的。然而,尤其是在高层政府,国家特定的法律和政治设置仍是决定民事安全牵头部门的参与程度、形式和力度的主要因素。

除了联邦制国家,政策的制定权通常掌握在中央政府手里。然而,关于民事安全的政策制定是一个复杂过程,涉及许多不同层次、部门和机构,以及若干领域和利益相关者。在大多数国家,市长和(或)地区专员在地方和区域的民事危机管理中发挥重要作用,他们往往会在区域一级领导民事安全督导组或委员会。

三、志愿组织的作用

公民的正式责任关注严重紧急情况下危机操作部门所要作出的特殊贡献(在紧急状态或灾害状态下采取更激烈的措施),而对危机准备中常规化和一般化的需求却并不常见。就观察到的各国的做法而言,一些国家制定了具有更广泛约束力的条款,比如强制性民防服务或强制性保险,而另外一些国家(马耳他、荷兰和塞尔维亚)则没有正式规定公民在民事安全领域的责任和义务。

ANVIL项目研究的大多数国家中,志愿机构对民事安全作出了重要的贡献。不过,不同国家中公共机构和社会组织之间的组织协调度和合作正式度差别很大。尤其是如奥地利这种有新法团主义(Neocorporatist)传统的一些中欧国家,他们喜欢正式接纳在官方注册的、有众多会员的团体,并将该做法视为民事安全体系的核心优势之一(见图3)。相反,英国等一些国家则更喜欢以非正式临时形式的自愿参与。在一些东南欧国家,如罗马尼亚和塞尔维亚,我们发现公民对于可以追溯到共产党执政期间的志愿服务运动的志愿参与模式持有矛盾的态度。这些社会中的公民显然对于国家保护公民抱有较高的期望,但同时对于国家机构及其在接纳公民参与方面所做的努力持谨慎态度。同样,一些具有强志愿主义传统的“老牌”成员国因面临人口变化或者工作量增大等方面的社会挑战,正在竭力维持高水平、有组织的志愿参与。

公民期望政府能确保提供基本层次的保护,但灾难并非ANVIL项目所研究国家的公民的主要关注点之一。就相对安全度而言,一些国家(尤其是“新”成员国和意大利)对灾害的关注程度较高,而荷兰和斯堪的纳维亚国家的关注程度最低(见图4)。很多案例研究还表明,相较于经济增长、失业水平和环境保护等其他国家发展问题而言,公民对民事安全和危机的关注度较低。

对应急准备和响应的沟通和教育宣传大多比较被动。电视、广播预警和警报器等传统工具仍占主导地位,有初步趋势表明新技术和新应用正在被更频繁地使用,但通过移动应用程序来将信息传送给公民的做法还不是很发达。此外,在危机前和危机中的预警体系似乎比宣教体系更为发达,后者往往局限于被动的分发宣传册或者对目标群体开设急救课程。我们的研究表明,公民关于危机准备和响应的总体知识水平较低,根据欧洲睛雨表(Eurobarometer)的调查,欧盟国家平均水平在27%左右。一方面,这显示出公众关注和意识的缺乏,但这也可以被认为是公民对政府信任的标志,或者欧洲社会普遍不存在危言耸听的社会氛围。

四、私营部门的作用

ANVIL项目研究的大多数国家中,以营利为目的的组织者对民事安全和危机管理的参与明显不如自愿的非营利组织。危机管理领域中,将核心任务外包并不是主流趋势。私营公司的作用通常比较有限,一般是基于法律的安全生产要求和特殊任务下在生产设施或基础设施方面来参与地方应急管理。一些较小的能力较弱的欧盟“新”成员国看起来比西北欧国家更乐于促进政府机构与私营部门的合作。总体而言,有证据表明西欧和北欧的国家不太愿意将政府民事安全任务外包。不过,英国是个例外,其私营部门发挥着实质性重要作用。

从民事安全系统中传统公共部门和非营利部门的持续共存可以看出,在关键基础设施保护和网络安全等“新”安全领域,存在着与营利部门加强协调合作的新趋势。

这些领域需要专业知识,需要将核心技术和基础设施的开发商和运营商吸纳进来。这已在不同国家(例如奥地利、芬兰、德国、意大利、瑞士和英国)被转换成一系列由欧盟的相关政策和研究计划支持的用于协调和信息交换的公私合营模式和公共平台。

五、有效性评估

在评估民事安全体系的有效性时,ANVIL项目将案例研究重点放在突发事件相关的政治和专业的调查结果上。

由于调查文化以及灾害威胁程度的不同,各国专业性和政治性调查的数量各不相同。大多数国家没有专业性和政治性调查数量的准确数据。尽管如荷兰和瑞典等国专业调查文化氛围较强,评价和查询的密度很高,但大多数国家的调查数目仍旧相当低。调查的风格和方法也有差别,既有外部专家的正式强制性评估,也有一些临时特设性政治评估。绝大多数评估表明,虽然利益相关方看到了一些需要处理的特定问题和具体事件处置过程中存在的不足之处,但他们普遍认为其系统足以应对绝大多数危机。调查中最常见的缺陷包括协调、规划和准备、预测预警、控制和概览,以及当地专业知识的问题。

这些多样的、间歇式的评价实践增大了扎实准确明确地评估一国民事安全系统的整体有效性的难度。在欧洲,有效性评估缺乏一个被广泛接受和支持的统一标准。根据现有的国家报告来看,没有证据表明具体的民事安全系统的运作、文化或政治特征(例如集权度或自愿参与度)与有效性举措之间存在明显的系统性关系。这对于欧盟更积极地参与到比较评估和学习过程而言,既是挑战,也是机遇。

六、成本效益评估

财政成本效益的效率评估是国家民事安全系统最为欠缺的方面之一。只有少数几个国家已经开始收集系统性数据、使用投资审查工具。总体来看,大多数国家的政府对民事安全和危机管理的支出并没有清楚的认识。

测量本身的困难可以部分解释这种数据上的缺失。民事安全在很多情况下不是一个连贯的政治和行政领域,而是一种边界模糊的交叉任务。根据其定义,它与公共卫生、水务管理、交通或能源等几个其他政治和行政领域重叠。此外,危机管理的分权往往导致多层次的融资,地方和(或)自治市在融资计划中扮演重要的角色。

因此,没有明确的评估标准能在保护社会的需要和普遍的财政约束之间实现微妙的平衡。然而,人们的认知是,对潜在的威胁能提供相对充足水平的支出,效率并不被认为是核心因素。事实上,即使是ANVIL项目中比较安全的那些国家,资金不足比过度开支更成问题。国际组织也强调了在应对全球气候和经济变化的背景下,对于有效灾难预防和应急管理进一步投资的有益性和必要性。

七、合法性

ANVIL项目所研究国家的民事安全一般有政治化程度低、争论程度低的特点。在过去十年期间,选举结果并未受到危机管理强烈或负面的影响。我们发现,只有少数几个实例是由激烈的动荡而导致高知名度的政治家辞职、法院判决或民众骚乱。只有少数情况下,国家政治领导人利用事件动荡期间的政府表现来制造一致意见或者反对政府。危机管理领域的法律案件很罕见,主要集中于灾后恢复和重建阶段的财政补偿问题上。虽然发生过类似于拉奎拉地震之类的众所周知的自然灾害,但很难找到一个像美国卡特里娜飓风所造成的那样事关公众合法性和信任度的真正深刻的危机。

因此,虽然不同地区的支持度和安全度稍有不同,绝大多数公民似乎对民事安全持有积极的态度并总体上有安全感。在ANVIL项目所研究的绝大多数国家中,基本普遍不存在危言耸听的社会态度。同时,当被问到国家是否在管理危机方面做得足够时,欧盟“新”、“老”成员国公民的答案存在显著的相对差异(见图5)。总体来看,似乎有一个基本水平的、默认的接受度与支持度,但需要记住的是,关于将军事力量用于民事安全等基本问题的争论仍然具有民主必要性。

八、区域组织的作用

区域组织在很多事务领域和地理区域上都是欧洲治理的常见特征,民事安全领域也不例外。我们对8个这样的组织进行了系统调查,这8个组织主要分布在东南欧和波罗的海、巴伦支海地区。调查显示,这类组织存在制度化程度较弱、危机和应急管理能力有限(因为这有时不是其优先考虑的问题)、往往依赖于会员国乐意提供的财政资源和操作能力的情况。

区域组织有能力组织培训和演习,强调预防和准备方面的合作,促进各国官员跨境联系的加深。此外,区域组织还可以在易发生冲突的地区来促进跨国的技术合作。通过这种方式,区域组织可以发挥重要的象征意义和政治功能,特别是在经历过重大冲突或正在经历转型的区域。ANVIL项目所研究的区域组织一般与私营部门的接触有限,也不为广大民众所熟知。然而,区域组织已经采取一些重要措施去接触更广泛的受众。比如分发“多瑙河箱”进行危机准备,设置“多瑙河与萨瓦河日”来宣传相关信息,这些实践方式都被认为是有效的而且开始被效仿。

同一地区的文化背景相近且面临相同威胁的组织偶尔开展合作,但跨区域的合作则非常罕见。多边组织是资金和标准的重要来源,但不直接参与区域合作。这一点在欧盟在东欧和东南欧地区的作用方面尤为突出。在那里,欧盟在区域合作方面发挥着广泛的结构性作用。

从整体上看,尽管成员国似乎更有可能支持在政府间合作模式下进一步强化区域的项目运作和信息共享,但可以预期的是,欧盟会在资金和立法方面对区域组织继续发挥保护性框架的作用。反过来,区域组织成为欧盟一级决策的传送带以及承担欧盟资助的项目和会议的组织平台。然而,区域组织和欧盟之间这种互动关系仍取决于各自特定的区域地理和历史背景,尚未建立稳定一致的框架机制。

九、外部援助框架

ANVIL项目研究的所有国家都深深植根于民事应急管理的多边安排之中。尽管有少数邻国之间由于特殊的政治局势有所例外,但跨界和外部援助的法律框架一般发展良好。ANVIL项目研究的大部分国家几乎与其所有邻国在紧急援助方面都签署了正式的双边协定。基于基层官员和机构已经建立的联系,常规突发事件的区域跨境合作通常畅通无阻。

2000年至2012年间,在ANVIL项目研究的国家中,只有4国(法国、匈牙利、意大利、斯洛伐克)请求和得到援助的次数超过两次,6国(捷克共和国、爱尔兰、波兰、罗马尼亚、瑞典、英国)请求和得到援助的次数为一至两次,12国(奥地利、克罗地亚、爱沙尼亚、芬兰、德国、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、荷兰、挪威、塞尔维亚、瑞士)从未得到过援助。不存在请求援助的明确模式,请求援助与国家大小、分权程度、区域位置或经济能力等因素并不显著相关,在某种程度上,只与是否实际发生了重要灾难有关。然而,许多国家似乎愿意参与国际援助并提供援助,而不愿在国内危机期间寻求帮助。尤其是德国,明确显示出一种大国应该能够独自处理大型危机的信念。

十、欧盟相关机制在成员国民事安全事务中的应用

在过去几年中,欧盟稳步建立了用于协调其成员国来联合应对发生在欧洲内外部灾害的相关行政安排。欧盟民事保护机制建立于2001年,目前正在进行改革。成立应急响应协调中心(ERCCEmergency Response Coordination Centre,今年取代了监测和资料中心)等新举措进一步加强了欧盟的作用。然而,大多数的欧盟国家公民都不知道欧盟在民事安全方面起到的协调作用。只有马耳他和立陶宛的公民对欧盟在民事保护方面的作用的认知比例较高,达到50%(或以上)。欧盟在民事保护中所起作用的存在感在捷克共和国、匈牙利和瑞典等国最低。总体而言,从我们研究的国家的情况来看,欧盟在提供民事保护方面不是一个高曝光度的参与者。

然而,欧洲公民压倒性地认为联合行动比单国行动更适于应对民事突发事件(见图6)。超过70%的被调查者认为相较于单国努力而言,欧盟协同行动能更好地应对民事危机(见图6)。在所有可得数据的国家中,超过70%的受访者对于欧盟在民事安全领域的协同行动持积极态度,其中斯洛伐克和立陶宛公民对此说法的认同度最高(为86%),而罗马尼亚公民的认同度最低(为75%)。这种民众广泛支持与一些欧盟“大”成员国不愿通过欧盟进一步深化和集权民事安全合作的态度形成鲜明对比。

欧盟成员国已经在不同程度上启动民事保护机制来请求援助。法国启动过5次,意大利启动过4次,匈牙利启动过两次。然而,ANVIL项目研究的20个国家中有13国从未启动过该机制,因此很难辨别出启动机制的不同模式。在从未启动民事保护机制的国家中,既有大国,也有小国;既有老牌发起国,也有新成员国;既有集权式国家,也有分权式国家。总体而言,民事保护机制的成员国更愿意通过该机制来获得援助,而不是通过政府间互动获得援助。

除了塞尔维亚和瑞士之外,ANVIL项目研究样本里的所有国家都参与到了社区机制组织的培训活动当中。小国(例如拉脱维亚、立陶宛、爱尔兰和马耳他)或许囿于预算和人力的限制参与模拟演练的次数比较少。

在欧盟通过团结基金(针对一个国家的危机后救济援助的基金)提供财政援助方面,样本中比较富裕的成员国也得到了大笔的财政支持。法国和意大利已经6次申请并使用了该笔援助,而罗马尼亚则申请和使用了4次。在2002年至2012年间,该基金的最大受益者分别是意大利、德国、法国、英国、奥地利和捷克共和国(按所获资金降序排列)。总之,不能说欧盟援助存在能体现出民事安全系统长期性缺点或者其他需要外部支持的动因的结构偏好或者模式。相反,我们可以推断,欧盟援助的有效性与成员国的实际需求及其请求援助和提供援助的能力密切相关。

在政治层面上,一些大成员国的政府对加强欧洲在民事安全和灾害管理方面的合作仍然持怀疑态度。以英国为例,英国政治精英的“欧洲怀疑论”也塑造着他们关于欧盟在民事安全方面作用的认知,他们将对公民的实际保护视为直接关系到国家主权核心的内部问题。德国官员则普遍支持非正式化的协作和交流,反对在欧盟层面建立操作能力和命令。这是因为德国强烈看重辅助性原则下的分散管理解决方案。此外,虽然缺乏明显证据,德国还有一种担心,即欧盟协作可能会变成单向的,德国不得不为南欧和东欧成员国承担财政负担。法国的利益相关者支持欧盟在风险和威胁评估、实践经验交流、设备共享方面发挥作用,但反对欧盟各国实质性的融合。这些结果看来反映了欧洲国家对于欧盟角色问题的“典型”立场。

综上,就所调查的范围来看,欧盟成员国的民事安全体系呈现出以下特点:

虽然在不同国家,军事力量仍在不同程度上用于支持危机管理,但民事保护已经从军事责任为主(如冷战时期的情况)转化为完全民事的控制系统,这是一种压倒性的普遍趋势。

存在向“全灾种”(或者在某些系统里被称为“多灾害”)民事安全系统转化的明显趋势。针对现代威胁的演进特点,民事部门越来越需要跨职能边界进行协调以应对危机。然而,依据国家和具体问题不同,一些危机管理情境(比如传染病疫情传播)仍然依赖于特定的部门和特定的危机响应制度。当涉及贯彻实施综合性方法和战略时,理论和实践往往存在差距。

相对于其他政策领域而言,即使在单一制国家,民事安全领域的分权制特点也比较突出。这在地方消防队和紧急服务所起到强大作用的方面体现得尤为明显。在联邦制国家,更确切地说是北欧国家和荷兰,分权的、自下而上的管理办法最为常见,而许多欧盟新成员国和候选成员国,尤其是波罗的海国家和巴尔干半岛国家,则似乎倾向于更中央集权的自上而下的模式。

ANVIL项目没有发现危机防范和应对中存在应用强力的中央式自上而下操纵和指挥结构的偏好。

ANVIL项目研究揭示了在危机管理、应急响应和民事安防等方面术语的多样性,这大多是由各国特定的法制体系和各级政府之间的职能分工造成的。因此,尽管欧洲在民事安全方面采用统一的术语是很可取的做法,但除了政府高层管理者之外可能难以施行。

不同国家对非政府组织和志愿者在民事安全方面的作用的态度有明显差异。志愿者通过志愿消防队和紧急救援服务参与到地方一级的安防中来似乎是基本的主流模式。然而,不同国家志愿参与的程度和形式各不相同。

大多数国家仍不愿将危机管理的核心任务外包给私人公司。西欧和北欧的国家越来越多地与私人公司建立非正式的协调机制,以应对在网络安全和关键基础设施等领域出现的新型威胁。

公民很大程度上信任和支持其所在周的民事安全系统,并且几乎不存在危言耸听的社会氛围。民事安全领域的政治化倾向和争论度都比较低。一些东南欧国家表现出关注度水平较低和缺乏制度信任的特点。

所调查的国家似乎都在灾前规划和协调支持系统方面走上了现代化道路,比如使用网站和通信系统。

连贯一致的费用支出数据和规划工具的普遍缺乏,使得评估灾害准备水平和重置资源应对新挑战的工作变得比较困难,加剧了上述方面的技术革新水平普遍较低的状况。为提高效率而进行国家民事安全系统改革的压力一般比较小。

虽然绝大多数国家都有关于国家进入紧急状态和(或)灾难状态的正式法律规定,这些并不能用于证明存在过度宽泛的行政空间。那些(大多是出于历史原因)缺乏相应法律规定的国家在应对危机时并没有表现出缺乏效益或缺乏效率的现象。

不存在一个被广泛认可的效能评估的标准或者方法。然而,利益相关者似乎认为,他们的系统在整体上做得比较好并且能够应对大多数危机。因此,在这个领域无法建立起可以平等适用于欧洲不同国家的多元体制结构的单一最佳模型。如果专业调查和事后审查的过程可以变得更加透明,或许会有助于国内和跨国的交流学习。

民事安全体制和跨国危机援助安排——无论是在欧盟框架中,还是从其他多边或双边论坛的层面上说——都发展得很好。除了少数例外,ANVIL项目研究的所有国家各自都有适宜的规定,并且都是经常性的援助提供者和(或)接受者。

欧洲的民事安全体系差异性很大。我们的研究结果对“从上而下”地来驱动各国体系实现标准化是否有必要、甚至是否可取提出质疑。危机管理的经验和研究结果都表明,威胁和危机的复杂性日益增加意味着体系的多样化不一定是件坏事——一定程度的冗余和重叠在危机情况下或许很有用。

ANVIL项目研究不仅发现了差异性,也发现了某种程度的共性。几乎所有的欧盟成员国都已在民事安全领域颁布保护性法律,这揭示出这些问题的优先级很高,也反映了这些国家对现代威胁的认知,这些威胁在20年前是无法想象的。另一个共同点是“全灾种”或“多灾害”的方法被广泛采用,虽然这种采用只是在政策层面,还没有涉及到组织或运作层面。可以通过对这个术语的使用进行更谨慎地定义来发挥其对宪法、组织和运作改革的启示作用。随着欧盟通过加强民事安全方面的有效合作来不断探寻其在提高安全水平方面的地位和作用,对不同国家差异性和共性的真实而精准的认知不仅会有助于国家间合作,更有助于最终目标的实现:保障欧洲公民的安全。

就加强合作而言,从“草根”阶层学习经验是提高兼容性的好办法。欧盟既可以充当一个平台,也可以是具体的角色;既可以是调解者,也可以是促进者;既可以是发起者,也可以是执行者。在欧盟一体化的绝大多数领域,欧盟扮演着上述几种或者全部角色。在民事安全合作领域面对跨境危机时,欧盟最好通过国家政府间合作来充当调解者和促进者的角色,尤其要注意布鲁塞尔的统一政治目标与国家差异性之间的协调。这其中包括通过加强分析和对话来专注于显著的问题,以及验证经过实践检验的改革。