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西双版纳傣族自治州人民政府
理论研究
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适应卫生应急新常态 建立卫生应急新模式

  • 作者 :梁东明,中国疾病防控中心党委书记、副主任。  | 
  • 来源:中国应急管理  | 
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  • 发布时间:2016-01-17 21:01 | 
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我国的经济发展在全面深化改革开放的巨大推力下,已经进入新常态。习近平总书记指出:“认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”这是以习近平同志为总书记的党中央综合国际国内的形势变化,准确把握经济社会发展新趋势作出的重大战略论断,同时还对这一新常态进行了系统深刻的阐释。这些新思想、新观点和新要求,也为做好社会民生保障工作提供了方向和遵循。新时期的卫生应急工作必须紧密围绕经济建设这个中心,顺应大趋势和新常态,在认识上明方向,在工作上转方式,在基调上保平安,更好地服从和服务于经济社会发展这个大局。

与经济发展呈现新常态相类似,在民生保障方面发挥基础作用的卫生应急工作,近十年来也出现了鲜明的新变化新特点,姑且可以看作卫生应急工作的“新常态”。这种新常态是我国政治经济社会发展进入新阶段的客观反映,是卫生工作适应国际化趋势的必然要求。卫生应急工作的新常态,表现为多层面、多角度的高风险挑战,从量变向质变起伏过渡的显著特征。卫生应急的内容更多元、类别更复杂、节奏更紧凑,而且在经济社会转型升级的过程中愈加凸显“减灾”和“防震”的作用。我们应尽快转变思想观念,创新思路方法,树立新时期卫生应急的新理念,直面公共卫生国际化新挑战,站在服务国家内政外交、保障国家公共安全的历史方位,深刻认知和准确把握卫生应急新常态,积极探索卫生应急新模式,为经济发展、民生安定保驾护航。

一、中国卫生应急工作面临的新形势

(一)中国卫生应急工作要顺应国家整体发展战略。自1978年至2014年,我国经济社会克服艰难险阻快速发展,本世纪初明确树立了科学发展观的指导思想。按照科学发展观的核心要义去推动经济与社会的均衡协调发展,才是符合经济发展规律的正确选择。科学发展观的提出和确立,在一定程度上得益于2003年经历的SARS危机。应对SARS危机的总结与反思,给全局性治国理政带来了观念上的转变、战略上的调整和机制上的突破,从而使卫生应急工作迎来了发展新机遇,国家公共卫生应急能力得以快速提升。党的十八大提出全面建成小康社会的宏伟目标,其中必然包含国民健康水平的提高,即“没有全民的健康,便没有全面的小康”。实现全民健康既是推进中国特色社会主义事业的既定目标,也是全面建成小康社会的必要条件。贯彻以人为本的科学发展观就是要重视和维护人的基本权利,不仅包括生存权、自由权和发展权,而且包括健康享有权。卫生应急工作要紧紧围绕国家整体发展战略,着眼于消除和防范危害群众健康及生命的潜在风险,有力有效处置突发公共卫生事件,在维护社会稳定、保障人民健康等方面发挥独特的功能与作用。

(二)卫生应急工作要与国家安全战略、国际救援行动相配合、共律动。2014年初,西非三国暴发流行埃博拉出血热疫情,并首次传出非洲,波及到美国、西班牙、英国等多个国家,世界卫生组织(WHO)于201488日宣布,此次埃博拉出血热疫情为国际关注的突发公共卫生事件。中国政府本着负责任大国的义务担当,迅速启动国际救援机制,派出国家临床医学和公共卫生专家队伍奔赴西非三国,同时无偿援助抗疫资金和物资,建立救治医院和生物安全三级实验室,为9个疫情国家培训公共卫生师资和防控队伍,与其他援助国一起联手抗击埃搏拉疫情。卫生应急体系发挥了不可替代的作用,一方面积极组织参与非洲埃博拉出血热疫情防控的国际行动,另一方面不断强化国内防范疫情传入的协调联动机制,特别是在确保亚太经济合作组织(APEC)领导人会议、南京青奥会等重要活动公共卫生安全方面,成为国家指挥决策和防范风险的重要依靠力量。实践证明,我国的卫生应急保障能力在这次国际国内“两线同时作战”的实战中得到了极大的锻炼和提升,在国际社会和国际组织中的认可度及话语权显著增强。50多年来中国卫生援外医疗队在非洲长期战斗,以及近期所开展的抗击埃博拉国际公共卫生行动,都充分表明在推进大国外交策略和树立负责任大国形象方面,公共卫生领域的作为与担当是不可或缺的。在新的历史时期,国际公共卫生领域的卫生应急工作必将成为人道援助、大国外交的重要抓手。

(三)卫生应急工作要在经济社会转型升级中发挥维护稳定的基石作用。在错综复杂的国际政治环境下,维护国家公共安全同样是新时期卫生应急工作的重要职责。随着中国经济社会的快速发展,人民群众对于民生健康保障的需求更加多样和紧迫,对灾害、灾难及疫病的积极应对意识不断增强,对政府履职尽责保护人民群众生命健康有着强烈的期许。自2003SARS疫情暴发,特别是2008年四川汶川特大地震以来,在各类自然灾害、安全生产事故的重大伤亡紧急救援方面,卫生应急已逐渐成为社会和谐稳定、群众健康托付的“压舱石”和“稳定器”,更是有效处置各类突发事件的生力军,成为维护国家安全、促进经济社会发展的重要保障和支撑力量。SARS危机过后的中国卫生应急经过了十多年的快速发展,法律体系基本建立,管理体系不断完备,机制预案日趋完善,基础设施得以强化,应对能力显著提高,呈现出崭新姿态和全新形象。各级党委、政府更加重视卫生应急工作,卫生计生部门和各专业机构统一规划、重点建设,卫生应急管理人员的配备更加专业精干,卫生应急队伍专业类别也更加齐全,涵盖了传染病防控、医疗救治、信息科技、后勤保障、工程管理、通讯交通、精神卫生等等,卫生应急队伍的整体力量不断壮大。

二、中国卫生应急工作呈现新常态

进入21世纪,全球化的人员流动与频繁交往日益显现,新发传染病在世界各地不断发生,国外疫情输出输入的风险不断加大,国际上的公共卫生救援行动更加开放。中国已经步入经济社会转型期,国内各类突发公共卫生事件出现增加态势,事件的发生发展不再是单一、扁平、孤立或局限的,往往具有突变性、危害性、社会性、放大性以及不确定性,而政府、社会、公众对公共卫生安全的期望值也不断提升,这些量变因素的叠加汇集成事物发展的质变,即卫生应急的新常态。这种新常态是我们当前必须要面对的新课题,新常态所表现出的新特点需要认知和掌握,新常态未来的趋势和走向需要我们来研判,新常态的发生发展规律需要我们探究和适应,这就是新时期卫生应急工作所面临的巨大挑战。卫生应急的新常态客观上将带来卫生应急工作的领域快速拓展,卫生应急工作的标准不断提高,卫生应急工作的难度持续加大,卫生应急工作的节奏进一步加快。

(一)突发公共卫生事件处置。近十年来,我国卫生应急工作的主战场和重要力量主要放在国内突发公共卫生事件应对及重大疫情的防控上,重点围绕突发急性传染病疫情的有效处置,如鼠疫、甲流、H5N1禽流感以及脊髓灰质炎、基孔肯亚热和登革热等。这些卫生应急工作准备和应对所占用的人力、物力、时间等卫生应急资源的比例达到70%80%.同时,政府和公众对于突发事件的早期发现、早期判定和快速处置的期望越来越高,促使专业机构在应对突发公共卫生事件时,对于病原检测、原因追溯等一锤定音方面的专业能力格外注重。加之,现阶段社会各种新媒体的广泛运用,使得突发事件处置的时效性和透明度也不断加大。除上述传统突发公共卫生事件的应对外,卫生应急工作还进一步扩展到其他新的领域。

(二)自然灾害的救灾防病工作。进入新世纪,我国地震灾害频发、多发,灾区的基础设施受到严重破坏,往往造成较大人员伤亡且受灾人口较多,一些灾区的环境卫生条件差,群众健康、传染病疫情防控、公共卫生服务恢复等不仅是灾时的突出问题,也是灾后相当长一段时间的主要社会问题。可以看到,在经历几次重大地震灾害救灾防病的行动后,卫生应急工作的标准不断提高,各级政府高度重视并强调“大灾之后无大疫”,各级疾控机构在救灾防病现场工作的时间延长,后续时间边界更加模糊,短则23个月,长则超过6个月。需连续防治的疾病种类也多,包括呼吸道传染病、肠道传染病、虫媒和自然疫源性疾病等。经过全国各地卫生部门的积极配合、通力协作,圆满完成了四川汶川特大地震、甘肃舟曲泥石流、青海玉树地震、云南彝良地震、四川芦山地震等重大自然灾害的救灾防病工作。特别是青海玉树地震发生后,国家疾控中心部分专家在灾区现场工作长达2年之久。虽然圆满实现了“大灾之后无大疫”目标,但新时期卫生应急工作的难度和强度明显增加,如何实现可持续性的问题必然要提到议程上来。

(三)卫生应急保障工作。近年来国家卫生应急系统相继承担了2008年北京奥运会、2010年上海世博会、2014APEC领导人和高官会议等重大活动的卫生应急保障任务。在国家重大活动期间,区域性人口流动性大、人员高度聚集且来源广泛,公共卫生服务压力迅速膨胀,极易暴发急性传染病疫情、食物中毒等突发事件。重大活动期间卫生应急的公共卫生职责往往需延伸到防控经水和食物传播的疾病、输入性传染病、季节性相关疾病、中毒事件及生物恐怖事件等专业领域的监测防范及紧急状况的快速应对。同时,重大活动的卫生保障工作涉及多部门协调配合,在南京青奥会和北京APEC领导人会议的卫生应急保障期间,西非埃博拉疫情正处于暴发扩散状态,西非来华参加活动的运动员、外交官、留学生等往来频繁且数量较多,政治影响大、保障环节多,如何协调外交、商务、教育、质检等部门共同配合,有序、有力、有效地开展国内疫情防控工作,在卫生应急管理、专业技术支撑和实施指挥操作方面都存在实际困难,而且经常面临“两条战线”、“两个战场”分兵作战的局面。这种情况既无先例可借鉴,也无现成的预案指南。

(四)中毒事件的研判及医疗救治。突发的中毒事件是否能够及时恰当处置,对经济发展和社会稳定影响较大,国家卫生应急部门和各级疾控专业机构需在最短时间借助科学技术手段进行鉴别,及时准确诊断,判明中毒因子,评估事件风险并实施医疗救治。客观上要求卫生应急工作的节奏不断加快,要不分昼夜、争分夺秒、连续作战,在错综复杂的环境中查明事因(中毒因子),挽救生命。近年来已成功处置了重庆开县井喷事故导致的硫化氢大量泄漏、南京汤山集体中毒、三聚氰胺污染奶粉、广西龙江水源镉污染、新疆和田地区食物中毒等突发事件。这些中毒事件的中毒因子判定和救治方案的制定实施,表明卫生应急领域的现实需求和工作外沿在突发中毒事件的处置中进一步扩展,部分地区的毒蘑菇中毒也是一项新课题。

(五)国际公共卫生救援行动。自2005年的印度洋海啸发生以来,我国已派遣越来越多的公共卫生专家和医疗队伍参与到国际公共卫生救援行动中,如印度洋海啸灾难、巴基斯坦脊髓灰质炎野病毒疫情、柬埔寨手足口病疫情、菲律宾特大台风灾难、西非埃博拉出血热疫情等,我们用实际行动履行了维护全球公共卫生安全,树立负责任大国的形象,践行了致力于全球公共安全的政府承诺。在参与上述国际行动的队伍和专业人员中,既有经过培训和认真筛选的临床医学、公共卫生专家,也有临时选拔的相关专业人员。所以在素质上、能力上、配合上还无法做到协调一致,有备而战,实际上还没有建立起一支参与国际公共卫生行动的常备专业队伍,缺乏包括装备水平、技术构成、外语能力、独立工作、野外生存和培训演练等方面的应急实力储备。这可能是我国卫生应急工作中的最大短板。

面对诸多挑战,能否适应形势的发展变化,切实履行上述5个方面职责,是对卫生应急工作的现实要求和新的考验。群众普遍期待一旦发生突发事件能够迅即开展应对工作,有效减轻人员伤亡,及时控制传染病疫情,在第一时问向社会和媒体披露事件信息和专业科学知识,有效开展风险沟通,组织动员社会各方面力量积极参与到事件处置中来。同时,社会也关注心理和精神卫生的干预,特别是在重大灾害应对的受灾人员和救援人员的心理抚慰及心理康复,要求卫生应急的专业领域逐步实现全过程、全人群、全方位的综合覆盖。

新常态下的卫生应急工作,需要体系更加完善,能力大幅提升,专业领域更加广泛,综合能力更加全面。但目前由于事件发生更加频繁和多样,中央和地方卫生应急处置的频次越来越多,经常出现“两线作战”甚至“多线作战”的局面,在应对中仍存在人员不足、缺乏培训、机制不活和保障滞后等问题。

综上所述,卫生应急的新常态,主要表现在卫生应急客观趋势的不断演进,工作难度不断增加,专业领域不断扩大以及公共卫生国际化行动的参与和担当。卫生应急在国内外各类实战中经受考验,在实践中不断成长壮大。随着我国经济社会转型升级,全球的交通便利化、生活现代化发展带来诸多影响和挑战,要求卫生应急队伍不仅是临时性的机动队,更要建成一支可以随时出征的国际化常备军。

三、建立适应新常态的卫生应急新模式

研究表明,西方发达国家卫生应急工作主要注重应急准备与备灾减灾,尤其强调危机管理和风险防范。由于我国系统化卫生应急工作起步和发展较晚,虽然国家已经出台了突发事件应对的法律法规,但目前仍以处置各类突发事件为主,地方政府和有关部门刚刚建立起事件处置的工作机制,卫生应急的统一指挥和工作协调机制还有待于加强,突发事件处置的效率也有待提高,尚未建立起有效的风险防范机制。为加快适应卫生应急新常态,积极回应政府、社会和人民群众的新期待,卫生应急工作必须在实践中努力提高,在应对复杂挑战中加快转变,探索建立与之相适应的卫生应急新模式。

适应卫生应急新常态需要各级政府和有关部门赋予新职能、建立新机制、增添新装备、组建新队伍、探索新模式。

探索新模式必须在原有基础上突破创新,逐步形成卫生应急新理念、新思维。新时期卫生应急的新模式应当坚持“防范与应对并重、法治与科技并举”的方针,以保障公共安全为出发点和落脚点,充分认识并保障卫生应急工作的重要作用与地位,以政府为主导,相关部门共同参与、各负其责,有的放矢地开展突发事件应对准备与减灾活动,在专业队伍中推行准军事化管理,建立有效激励机制,提升应急人员、经费和装备的保障水平,弘扬和凝练卫生应急文化,从思想到行动上真正做到常备不懈。

(一)建立卫生应急新模式应抓住重要机遇。新模式的建立,首先在观念上要有全新的理念和维度。在国家层面上,要按照党的十八届四中全会精神,依法加强卫生应急工作,强化普及已颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规和相关预案,各级地方政府、各部门在相关领域都必须认真执行已有的法律规章。与发达国家相比,我国在法律法规的执行上还有不断改进的空间,在具体应对和实际操作上,机制和预案还需要进一步细化、实化,特别是在实施、评估与奖惩方面,要更加体现政府意志和责权利的高度统一。

其次,要充分发挥联防联控工作机制的作用。目前已建立的联防联控机制是具有中国特色的突发公共卫生事件应对举措,在突发事件应对中显示出独特的重要作用,可以高效率协调政府相关部门共同应对各类突发事件。但在有些地方其卫生应急工作仍然依赖部门临时协调,在实战当中还要打通关节、穿越关卡,既浪费时间也浪费资源。因此,必须大力引导地方政府和有关部门朝着依法、有序、有效的方向改进并完善、加强卫生应急综合管理,建立具有法律约束力的运行机制,明确各类专业规范标准,认真扎实地做好风险防范工作,这也是卫生应急体系建设中最为紧迫和重要的任务。

第三,应急工作完全有必要在即将制定的《基本医疗卫生法》中占有重要的一席之地。《基本医疗卫生法》已被第十二届全国人大常务委员会规划为一类立法项目,其出台既是客观现实的工作需要,也是推动卫生综合治理体系和治理能力现代化的重要内涵,更是实现依法治国的大卫生法律统领。这部法律要对基本医疗卫生服务涵盖的范围、各级卫生部门的应急管理职责进行明晰界定,对参与和执行国内外公共卫生行动的专业队伍做出合理的法律安排,在国家制度安排上充分保证卫生应急承担维护国家公共卫生安全的权威地位,这样可使卫生应急工作切实得到法律授权和法律保障。

新模式的建立最终应体现在3个层面上:卫生应急工作一定是政府积极负责的主张与举措;卫生应急工作一定要遵循保障人民群众生命健康的最高准则;卫生应急工作一定要作为政府维护社会稳定、保障民生福祉的重要基础。

(二)卫生应急新模式的核心内容。卫生应急机制建设是建立卫生应急新模式的题中要义。卫生应急机制是指以卫生应急相关法律法规为依据,卫生应急管理体制内各要素之间、卫生应急体系与其他各相关社会体系之间相互联系、相互作用的制度规定。它是将卫生应急管理程序化、规范化的过程,把经过实践证明有效的卫生应急经验,以制度的方式固定下来,用于提高管理措施的针对性和适用性,减少随意性和盲目性,从“人治”尽快走向“法治”,在处置突发事件时做到有序、科学、规范。在2003年抗击SARS疫情过程中,以及在其后一系列重大传染病疫情、重特大自然灾害应对实践中,卫生应急机制经历了从模糊到清晰、从抽象到具体、从局部到全面、从相互独立到形成系统、从初步建立到不断完善的发展历程。卫生应急机制体系已初具规模,已有的机制包括预防与应急准备机制、突发事件监测预警机制、决策指挥与应急响应机制、联防联控机制、媒体风险沟通机制、社会动员机制、国际合作机制、保障支持机制、激励奖惩机制和事后评估机制等。在这些机制中,有些已经相对成熟、固定,有些还需要进一步加强和完善。笔者认为,一些已有的机制仍需充实完善,一些新的机制可以探索建立。

一是需要充实完善的卫生应急机制。可以考虑把已有的“社会动员机制”更加细化,特别是在当前转变政府职能过程中,把防范重大传染病疫情的国民动员及法律监督的职责赋予各级政府和相关部门,还应明确履职部门;可以考虑把已有的“预防与应急响应机制”作一些调整,把风险防范和隐患排查作为独立的部分,加以阐释和规定,提高社会及民众防范风险的意识;可以考虑把“联防联控机制”更加具体化,把有关部门的责任规定具体一些,进一步突出牵头部门的责任和权力,避免在实际工作中出现“权责不清”、“指挥不灵”等现象。

二是应积极探索建立的新机制。第一,基于全球和我周边国家疫情的风险防范机制。从有效防范传染病的角度看,建立这样的新机制,具有现实重要性和长远必要性。这种新机制要着眼于防范疫情的关口前移,与国际组织及有关国家实现疫情信息互通共享。第二,基于整合与利用优势资源的军地协调机制。从2014-2015年军地联动援助非洲抗击埃博拉疫情的实践来看,调动及整合军地优势卫生资源,参与国际公共卫生行动,体现了国家整体实力,促进了军地之间的协调配合,可以作为应对国内外突发事件和参与国际行动的战略力量,有助于地方的卫生应急队伍向准军事化方向过渡。第三,基于国家外交战略的国际合作机制。随着我国经济的快速发展,建立大国外交是国家的宏观战略。各类国际卫生组织日趋认同我国的卫生综合实力,我们也需要在国际公共卫生事务中有所作为,进一步加强与国际卫生组织的合作,包括在卫生应急方面的合作,以增强我国在国际舞台上的话语权。第四,基于国际做法和军队模式的应急保障机制。兵马未动,粮草先行,卫生应急工作离不开人员、物资和经费的保障。卫生应急专业队伍“准军事化”常备军建设是建立新机制的当务之急,解放军的后勤保障模式可以学习借鉴。另外据了解,美国疾控中心工作人员分为三类:政府雇员(Government Employees)约1万人、合同服务人员(Contractors)约7000人、特殊任务人员(U.S. Public Health Service)约900人,其中第三类人员属美国海军现役编制人员,均授予军衔。在有紧急特别任务时,该类人员必须在接到命令24小时内出发,而其他两类人员则可有一定的时间选择性。同样,第三类人员享有更加优惠的工资、假期、福利等待遇。第五,基于前瞻性和实效性的风险评估机制。风险评估机制注重需求导向,以风险态势分析和形势研判结果为依据,指导力量投放第一地点和战斗力的构成,部署应急作业覆盖领域和范围,使指挥号令和人员派遣力求规范合理且遵章守法,还要加强用于评估工作的各项基础信息库、数据库的建设,以保证风险评估的科学性和实效性。第六,基于可持续发展的人才队伍建设机制。卫生应急工作与其他重要工作一样,人才和队伍的建设是关键所在。在人员配置上,不仅需要技术过硬的专业人员,也需要相关的后勤保障人员。在装备配备上,不仅需要卫生专业设备,更需要后勤保障设备,如运输、救援、指挥等相应的条件。在队伍建设和人员培训方面,应立足于实战,适当减少卫生应急队伍的常规性工作,强化应急准备、应急演练工作。若平时就忙于日常工作,还要加班加点、超负荷运行,一旦应急任务来临,难免出现仓促上阵、影响战斗力的情况。对于常年从事卫生应急工作的专业人员来讲,还有一个更为现实的客观需求,就是职称(专业职务)的晋升。这部分专业人员职称晋升的途径、方式、种类、绩效、考核等,都应一并纳入到新机制中统筹设计、集中谋划、合理解决。只有这样,我国的卫生应急队伍在关键时刻和最需要的时候,才能够拉得出、冲得上、打得赢。

笔者相信,从现在起到2020年这段时间里,卫生应急工作将进一步展现“多领域、多部门、跨国界”的全方位联动特征。新时期卫生应急工作还要进一步探索“准军事化管理”和“多部门协调联动”的发展方向,更好地适应卫生应急新常态,回应党和政府及人民群众对卫生应急工作的新期待,在全球化国际竞争中展示负责任大国的良好形象。