《国家气象灾害应急预案》的实施成效与思考

作者 :许小峰,中国气象局副局长。  来源:中国应急管理  访问次数:  发布时间:2016-01-11 11:01

刚刚过去的2014年依然是气象灾害频发之年。这一年,超强台风“威马逊”、肆虐黄淮的高温干旱、华南持续强降雨等气象灾害让人们再一次切身感受到了气候变暖背景下极端天气气候事件的“威力”。面对频繁的气象灾害,气象部门与各级政府、各部门一道,以《国家气象灾害应急预案》为根本依据,充分发挥“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾机制作用,及时响应、高效联动、共同应对,为保障我国经济社会实现平稳发展作出了应有贡献。

《国家气象灾害应急预案》作为我国气象防灾减灾体系的重要组成部分,200912月由国务院办公厅印发实施。《国家气象灾害应急预案》从全社会防灾减灾的角度出发,明确了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾机制,气象部门的“消息树”作用及各防灾主体职责得以确立。实现了从部门动员到全社会参与的转变,使中国特色防灾减灾机制的优越性得到进一步发挥。

2014年是《国家气象灾害应急预案》的第五年,按照《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013101号)要求,总结其实施成效与经验、分析不足、探讨改进建议,对于完善我国气象防灾减灾机制具有重要的现实意义。

一、《国家气象灾害应急预案》实施五年来成效显著

《国家气象灾害应急预案》的实施为气象防灾减灾事业发展注入了新的活力。五年来,各级气象部门狠抓贯彻落实,在推动地方政府出台本地气象灾害专项应急预案,加快建立多部门联合应对机制,扩大全社会参与气象灾害处置等方面取得显著进展,为最大限度地减轻或避免气象灾害造成的人员伤亡和财产损失发挥了重要作用。

(一)《国家气象灾害应急预案》实施情况

1.坚持预案先行,建立四级气象灾害应急预案体系。自2010年以来,各级政府加强应急预案体系建设,全国31个省(区、市)人民政府、95%以上地市级和2200余个县级政府制定出台了气象灾害应急政府专项预案,并结合本区域气象灾害特点制定了相应的气象灾害分灾种应急专项预案,建立了国家---县四级气象灾害专项预案体系。各级气象部门着力完善本级气象灾害应急相关预案,目前中国气象局本级共制定应急预案5件,各直属单位制定应急预案7l件,各省(区、市)气象局制定应急预案306件,市县两级气象部门制定各类应急预案6000余件。五年来,各省级气象部门共组织气象应急演练249次。

2.创新体制机制,健全气象灾害应急管理组织体系。中国气象局牵头建立了国家级“气象灾害预警服务部际联络员会议制度”,成员单位包括工信部、民政部、交通运输部、农业部、水利部、环保部和国务院应急办等29个部门和单位,每年召开一次联络员专题会议。中国气象局已与29个省(区、市)人民政府签署了合作协议,与25个部委、18所高校签署了合作协议,大大拓展了气象应急服务的领域和能力。中国气象局和31个省(区、市)级气象局均成立了应急管理办公室,各地(市)、县级气象局有专人分管应急工作,全国气象部门负责应急管理和应急联络的人员达到3000余人,气象部门在农村地区发展气象信息员69万余名。

地方各级政府普遍成立了气象灾害防御指挥部、气象防灾减灾领导小组等不同形式的气象灾害应对指挥协调机构,定期召开气象灾害防御工作会议。全国共成立了1700余个由地方政府出编制并提供运行维持经费的县级气象防灾减灾机构。以河北为例,该省成立了由省政府领导任指挥长、省政府副秘书长和省气象局局长任副指挥长、有关部门负责同志为成员的省气象灾害防御指挥部;11个设区市、133个县成立气象灾害防御指挥部。同时,成立省、市、县三级气象灾害防御中心,多部门协作的气象灾害应急管理组织体系趋于完善。

3.稳步提高监测预报能力,夯实气象灾害应急工作基础。五年来成功发射风云三号B星、风云二号F星、风云三号C星,气象卫星全球观测频率提高到6小时一次,卫星区域观测频率提高到6分钟一次;全国新增新一代天气雷达50部,气象雷达覆盖率进一步提升;新建自动气象站2.2万个,区域自动气象站总数达到5.3万个。全球中期数值预报模式有效预报时效从6.5天提升至8天,空间分辨率提高到30公里。在全国各省区市开展了精细到乡镇的气象要素预报,在36个大城市建立了城市精细化预报业务。在11个沿海省开展了268个沿海岛屿、港口和渔场的气象精细化预报。

建成上下连通、左右互动,集应急指挥、电视电话会议和重大气象灾害应急会商等功能于一体的应急指挥平台体系。建成和装备移动应急指挥车36辆,移动气象台271个,移动监测车1000余辆,实现了气象数据自动采集、应急连线视频会商、气象数据产品互联互通等功能,满足了突发事件现场气象保障服务需求。

4.以人为本多管齐下,扩大气象灾害预警信息覆盖面。气象灾害预警信息发布手段更加完善。国家突发公共事件预警信息发布系统建成并投入运行。在全国建设气象信息服务站7.8万个、农利预警喇叭48.5万套、乡村气象电子显示屏19.3万块。中国气象频道在31个省(区、市)的314个地级以上城市落地,中国天气通用户超过6500万,中国天气网日最高浏览量超2686万页。手机短信定制用户数接近1.3亿,声讯电话气象服务年均3.8亿次。建成1400余个气象官方微博(信)账号,粉丝超过3000万。

5.强化应急响应机制,有效发挥气象防灾减灾“消息树”“发令枪”作用。2010年以来,中国气象局启动台风、暴雨、暴雪、寒潮(冰冻)、高温、干旱等气象灾害各类各级应急响应69次,响应时间共计362天,其中Ⅱ级以上应急响应14次,响应时间51天。成功应对了“海燕”“尤特”等60余个登陆台风,以及中东部高温干旱、南方和北方地区20余次暴雨过程,减少了多发性城市内涝和持续性雾霾天气对经济社会发展和人民生产生活的影响。先后多次启动高级别应急响应,做好青海省玉树地震、四川芦山地震、甘肃岷县漳县地震抗震救灾和甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害抢险救援等气象保障服务。各省(区、市)气象灾害专项应急预案启动507次,在灾害性天气应对以及森林扑火、抗洪救灾等应急保障中,充分发挥各部门、各行业和社会力量的作用,有效减轻了人员伤亡和财产损失。

6.加强平台和品牌建设,气象应急科普宣教能力不断提升。各级气象部门全方位、多角度、深层次地开展了气象应急宣教工作。成立中国气象局气象宣传与科普中心,国家级气象科普教育基地发展到218个。每年“3·23”世界气象日,全国各级气象台站组织向中小学生和社会公众开放活动;利用防灾减灾日、科技宣传周、安全生产月和“12·4”法制宣传日,各级气象主管机构大力开展气象科普知识、气象防灾减灾和气象法制宣传教育。还充分利用广播电视、网站、短信以及微博、微信等新媒体开展气象应急科普宣传。

(二)《国家气象灾害应急预案》实施以来取得的成效

1.气象灾害应急管理体制机制逐步完善。《国家气象灾害应急预案》的实施,直接推动了国家---县四级气象灾害专项预案体系的建立,明确了各级政府在气象灾害应对中的主导地位,应急指挥机制逐步完善。在各级政府的重视和气象部门的努力推动下,全国31个省(区、市)已经将气象灾害应对工作纳入了地方政府考核评价体系,有力推进了气象应急管理工作。

《国家气象灾害应急预案》以国务院规范文件形式明确了气象灾害从预警到响应部门联动的职责,各级气象主管机构积极与民政、国土、环保、交通、水利、农业、林业、旅游、安监、水文等相关部门进行协调联络,进一步加强部门间的交流和合作,形成重大天气多部门联合会商研判机制,实现气象灾害预警服务与各部门应急工作的有效衔接,促进联防工作更加制度化、规范化,进一步强化了气象预警“消息树”“发令枪”的作用。

充分发挥社会参与作用,强化了气象部门灾害预警信息发布的地位。通过近年来的大力宣传,社会公众气象灾害防御意识、主动避灾意识、自救互救能力明显提升,尤其是对气象灾害预警信息的重视程度越来越高。台风预警发布后,渔船主动回港避风、市民主动避免出行,群众大都选择安全场所避灾;暴雨灾害来临时,公共场所、沿街店铺等主动为公众提供避雨场所;企事业单位主动安装防雷装置等。

2.气象灾害监测预报和预警能力大幅提升。五年来,中国气象局围绕《国家气象灾害应急预案》的要求,大力推进观测手段多样化、现代化和自动化,努力实现气象灾害监测的全天候、立体化、全覆盖,气象灾害的监测水平和能力得到显著提高。根据台风、暴雨等气象灾害预报预警服务需求,开展了高空加密气象观测2000余站次。

2013年,全国24小时晴雨预报准确率达87.6%,最高温度、最低温度预报准确率分别提高到77.1%82.3%,中央气象台强天气预报TS评分较2012年提高15%.中央气象台台风路径24小时预报误差缩小到82公里,较2009年有了较大幅度提升,各时效路径预报误差整体上好于日本和美国预报水平,达到世界先进水平。

台风、暴雨、强对流等灾害性天气预警能力明显提升,建立了基于精细化预报和致灾临界阈值的气象风险预警服务业务,传统的灾害性天气预报正在向基于影响的气象风险预警延伸。在36个城市(包括31个省会城市、5个计划单列市)初步实现了暴雨雨强预报、城市气象灾害精细化落区预报和分区预警。2013年中国气象局联合住建部开展城市内涝预报预警与防治工作,联合交通部推进交通气象应急管理,联合国土资源部门成功预警预报1757次地质灾害,避免大量人员伤亡。建立了由空气污染气象条件、雾和霾天气预报预警、重污染天气预报组成的环境预报业务体系。联合环保部门开展京津冀及周边地区重污染天气监测预警预报和服务工作。

3.气象灾害风险管理和应急能力明显提高。气象部门逐步开展了气象灾害普查和风险管理,创新了气象灾害应急准备认证制度,防灾减灾气象服务内涵正在向气象灾害风险管理拓展。

近五年来,在各级政府的组织下,气象部门与民政、国土、水利等部门加强合作,开展气象灾害普查、风险评估和风险区划工作,为气象灾害应急提供了有关制度保障。2010年建立了历史气象灾害典型个例库和全国台风灾害风险区划,9个省份开展了农业气象灾害风险区划和精细化农业气候区划。2011年,确立了暴雨洪涝风险评估和干旱影响定量化评估业务技术方法。开展了暴雨洪涝、台风、干旱气象灾害风险区划试点和定量化气象灾害风险评估试点工作。截至2014年,全国1704个县完成暴雨洪涝气象灾害风险普查。

《国家气象灾害应急预案》实施以来,为引导乡镇、村屯等基层政府和群众自治组织提高气象灾害的应急处置能力,浙江“德清模式”开始逐渐向全国推广,以市县气象主管机构为主导,开展了气象灾害应急准备认证工作,对乡镇、村屯是否设立气象信息工作站,是否设立气象信息协理员、信息员,是否建立气象灾害防御组织体系,是否制定气象灾害应急预案、责任是否明确,气象灾害应急物资和救灾工具是否准备充分等方面进行认证,已建成近500个标准化气象灾害防御乡镇。

4.气象灾害应对工作取得了显著社会经济效益。近年来,气象灾害突发性、极端性、灾害性增强,全国暴雨天气增多,登陆台风多,强度偏强,路径复杂,暴雪高温干旱极端事件增多,全国气象部门及时启动应急响应,采取有效措施积极应对,在应对气象灾害中发挥了重要作用。全国因气象灾害造成的死亡人数由2008年的2018人降至2013年的1498人,气象灾害损失占GDP的比例由2008年的1.03%降至2013年的0.84%.同期气象灾害死亡人数年均千人,为90年代以来最低。

2014年,针对41年来登陆我国华南沿海的最强台风“威马逊”,中国气象局于716日及时启动重大气象灾害(台风)Ⅲ级应急响应,并于18日提升为I级应急响应。国家防总、国土、民政、铁路、交通、旅游、航空、海事等部门和海南、广东、广西等省区都启动I级应急响应,齐心协力共同应对。在台风到来之前,3.3万艘出海作业渔船全部回港避风,紧急转移危险地带人员68.9万人。尽管“威马逊”三次登陆我国,由于预报准确,各部门和地区防御得当,受灾情况明显轻于相同强度的台风(2006年超强台风“桑美”登陆浙江苍南,造成483人死亡;1973年超强台风“玛琪”登陆海南琼海,造成903人死亡)。而相较于2013年超强台风“海燕”造成菲律宾7000余人死亡的损失,我国在“威马逊”防御中经受住了严峻考验。

五年来,气象部门全面深入实施《国家气象灾害应急预案》,以最大限度地减轻和避免气象灾害造成的人员伤亡、财产损失,为经济和社会发展提供保障为目标,以加强气象现代化建设,不断提高气象灾害防范、处置能力为着力点,以完善政府主导、部门联动、社会参与的气象灾害防御和应急响应机制为落脚点,坚持体制机制创新,注重配套政策法规建设,气象应急处置能力不断提高。

二、进一步完善落实《国家气象灾害应急预案》的思考

经过五年的贯彻实施,《国家气象灾害应急预案》初步达到了建立健全气象灾害应急响应机制,提高气象灾害防范、处置能力的目标,为我国气象防灾事业的发展作出了有目共睹的贡献。总结其经验,“政府主导、部门联动、社会参与”的防灾减灾机制发挥了积极作用,可以看到,政府作用发挥越充分、部门沟通合作越密切的地区,气象灾害防御的成效就会越突出,这是我国防灾体制取得巨大成功的原因所在。因此,下一步工作应针对部门间信息共享不充分和协调联动不到位等问题,继续坚持和加强政府主导作用和部门联动机制,同时弥补社会和公众参与的短板,并着力推动解决如下一些方面存在的问题。

(一)推进气象灾害防御立法,以法治化落实职责、完善机制

《国家气象灾害应急预案》与目前的《气象灾害防御条例》、《国务院办公厅关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》(国办发〔201133号)等互为依托,但缺乏一个具有较高法律效力的气象灾害防御法,而这是完善和落实《国家气象灾害应急预案》的关键。今年全国两会上,不少代表委员也提出了制定气象灾害防御法的议案和提案。通过立法途径,可以实现机制问题的“一揽子”解决,例如,明确部门间信息共享的机制,规范气象灾害应急响应部门联动机制,形成有效处置应对的合力,强化气象灾害预警信息的“消息树”“发令枪”作用。

(二)紧跟科技前沿,着力提高气象灾害预报预警能力

未来,加强风险管理将成为应对极端天气气候事件的重要手段之一。以气象科技创新为支撑,加快发展基于影响的天气预报和气象灾害风险预警业务,建立基于风险的气象灾害预警和定量化气象灾害风险评估体系,大力提高暴雨、台风、雷电等气象灾害精细化预报水平和灾害风险预警能力,提高应急响应的时效性、针对性和有效性。

(三)进一步提高预警信息发布能力和扩大覆盖面

加快推进国家突发事件预警信息发布系统建设,建成部门联合、上下一体、管理规范的国家突发事件预警信息发布体系并发挥作用。在气象灾害预警信息发布中,推进移动互联等新技术和微博、微信等新型社交媒体的应用。建立与基层特别是偏远农村山区相适应的灾害预警信息发布手段,推进气象灾害预警设施全覆盖。

(四)完善气象灾害预警标准和应急响应流程

完善气象灾害预警标准,统筹考虑气象灾害预警与气象灾害预警信号之间的关系,明确预警与应急响应的关系,细化各相关部门应采取的响应措施。根据需求增加“霾”灾害预警标准和应急响应、防御措施等内容。建立多灾种早期预警机制,制定规范的发布管理办法和发布流程,根据地域气象灾害特点开展应急工作指导。

(五)加强防灾宣传教育和科普工作,提高防灾社会参与能力

通过立法强化部门职责和公民义务,强化社会公众、企事业单位、社会组织在气象灾害防御中的主体责任,明确基层单位和社会公众的避险自救措施,建立以气象预警为先导的全社会应急联动响应机制。提高基层社区和公众灾害自我管理能力。动员企业和社会组织参与气象防灾减灾,加强科普宣传,提高公众气象防灾减灾意识和自救能力,推动社会各界积极参与灾害管理,切实改变气象灾害防御中政府强、社会弱的局面。