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西双版纳傣族自治州人民政府
理论研究
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论特大城市应急管理的社会动员

  • 来源:中国应急救援  | 
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  • 发布时间:2015-09-28 11:09 | 
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【摘要】特大城市是人员和社会组织等各种力量最为集聚的地区,加强特大城市突发公共事件的社会动员是完善应急管理机制的一项必不可少的举措。有效的突发公共事件治理必须重视社会的参与,包括非政府组织及普通公民,以克服可能存在的政府失灵。只有有效地进行社会动员,才能调动全社会的一切人力、物力和财力,化解、应对、处置风险和突发公共事件,确保社会公众的生命、健康与财产安全。

本文以成都市这个特大中心城市为例,深入分析社会动员的内涵、特点和必要性;以往社会动员的本质和弊端,指出存在的主要问题及原因;并分析了进行社会动员对解决政府应急管理工作存在问题的重要价值,强调要实现政府应急管理系统参与主体的多元性,必须最大可能地吸纳非政府组织、社区组织和公众等社会各种力量,调动各种社会资源共同参与社会动员工作。在此基础上,提出了有效开展社会动员的机制建设和怎样做好社会动员的一些对策思考。

【关键词】特大城市 社会动员 机制建设 问题与对策

特大城市是人员和社会组织等各种力量最为集聚的地区,同时也是各种公共突发事件多发、频发的地区。因此,加强特大城市突发公共事件应急处置的社会动员是完善城市应急管理机制的一项必不可少的举措。《中华人民共和国突发事件应对法》第六条就明文规定:“国家建立有效的社会动员机制,增强全民的公共安全和防范风险的意识,提高全社会的避险救助能力。“本文认为,公共突发事件应急处置的有效性在于政府-社会-个人的良性互动,必须重视社会的参与,以克服可能存在的政府失灵。特大城市的应急管理必须建立和遵循公共治理的理念,迅速、有效地进行社会动员,调动全社会的一切人力、物力和财力,应对处置各种突发公共事件,确保社会公众的生命与财产安全。

一、本文所说的社会动员,是指突发事件发生后,特大城市调动政府、市场、非政府组织的人力、物力与财力以开展应急处置的活动。应该明确,社会动员不同于战争动员。这主要在于:一是战争动员是应对战时紧急状态的一种措施。而突发公共事件社会动员主要应对非战时紧急事件,如自然灾害、恐怖袭击等;二是战争动员的前提是国家由平时状态转入战时状态,社会的常态运行秩序往往被打乱,而突发公共事件社会动员则需要尽可能地维持社会的正常运转,甚至其本质就是要恢复社会的正常运转;三是战争动员是一种自上而下发布命令的政治动员,而突发公共事件社会动员政府则发挥主导作用,社会各部门联动,公众自发而有序地参与。

从特大城市看,加强应急管理社会动员的必要性主要在于:第一,有效的动员是集中全社会力量和资源控制和战胜突发公共事件的前提条件。一般而言,突发公共事件具有对社会的威胁性、状态与影响的不确定性、反应时间的有限性以及后果的巨大危害性等特征。面对这样的紧急事件,单靠政府的力量是不可能控制和战胜突发公共事件的,从而需要调动和集中全社会资源。而要做到这一点,没有有效的、成功的动员是难以实现的;第二,有效的社会动员可以使市民了解突发公共事件的性质、特征、现状等情况,从而对突发公共事件有一个正确的认识,可以在心理上减轻、避免恐慌,并激发起战胜突发公共事件的强大精神动力。同时,成功的动员是一个增强道德情操和凝聚民族精神的过程,可以激发起民众临危不惧、万众一心、团结协作战胜突发公共事件的强大精神动力;第三,突发公共事件的应对处置需要民众与社会的配合,对社会的动员就是引导民众与社会配合政府应急处置的基础性工作,其本身是控制和稳定社会秩序所必需的;第四,在战胜突发公共事件的斗争中,政府是主导力量,社会与广大民众则是主体力量,而社会动员则是使这两支力量协同作战、形成合力的桥梁与纽带。现代政府都是有限政府,政府的资源、能力是有限的,因而在应急管理中需要社会与民众的配合,需要政府调动起全社会、全体人民的无穷力量来战胜突发公共事件。上述四点,汶川地震后,成都市政府发布公告展开社会动员,很快调动和凝聚起广大市民的热情和力量,民众团结一致抗震救灾,就给予了充分的证明。

在发达国家特大城市应急管理过程中,市民和各种社会组织、工商企业,既是应急管理的直接受众,同时也是至关重要的参与主体。西方发达国家的城市政府在高度分化和多元化的城市社会基础上,高度重视依托城市政府之外发达的社会组织系统,建立了一整套社会参与机制,如建立实施了社区睦邻组织运动、邻里守望制度、社区突发公共事件反应团队、辅助警察和国民护卫队等,形成了应急管理过程中全社会型突发公共事件的应对网络系统,成为西方国家民主治理的一个重要组成部分,在应对现代大城市不断爆发的各种突发公共事件过程中发挥了重要的功能。发达国家特大城市应急管理的实践表明,充分开发社会应急管理资源,进行有效的社会动员,对于提高城市应急管理能力具有重要的意义。

二、长期以来,我国在应急管理中运用“突击式”的政府动员方式,高效地应对处置了一些突发公共事件。不过本文以为,从本质上看,政府动员是一种压力下的政治动员,是以“单位制”为基础的。即政府按照行政隶属关系控制着不同级别的单位,单位又控制着自己所管辖的个人,通过这种途径,政府可以调动各种人力、物力和财力资源。但是,今天“单位制”已经走向解体。人已经从“单位人”转变为“社会人”,我们需要以社会动员来取代政府动员。因为,单纯依赖政府进行应急管理存在着很大的弊端:一是政府垂直等级体制使得管理层次众多,突发公共事件信息自下而上传递,应急处置决策自上而下执行,不仅效率低下,而且容易产生扭曲;二是政府的应急管理往往不计代价,采取“牛刀杀鸡”的模式,经常为应急而中止社会常态运行,成本高昂;三是自上而下的命令主义特征明显,公众接受、认可需要一个过程,一旦应急管理出现失误,容易引发群体性事件;四是政府管理缺少柔性,试错成本太高,创新冲动与能力不足,不能灵活地应对处置突发事件。所以,要加强应急管理的社会动员,鼓励市场、非政府组织和普通公民等各种力量参与应急管理,以提高应急管理的效率,降低应急管理的成本,增强应急管理的灵活性。

不仅如此,还应该看到,社会动员有助于解决政府应急管理工作中存在的三个突出问题:

第一,危机意识教育匮乏问题。长期以来,我国社会公众公共安全意识淡薄,在突发公共事件中避险逃生的知识匮乏、技能薄弱。从2009年《中国城市居民危机意识网络调查报告》的相关数据及分析可以看出:85.8%的调查对象认为目前中国公民的突发公共事件应对能力低下,不能适应应对各类突发公共事件的需求;81.2%的人认为中国公民对突发公共事件重视不足。危机意识淡薄。这主要出于两个原因:一方面是主观原因,即公民存有侥幸心理,认为突发公共事件的发生概率低,所以不在乎;另一方面是客观原因,即公民所处环境的文化习俗、经济水平和危机教育水平有关。特别是中国公民缺乏实际的突发公共事件应对和救助经验。没有参与过突发公共事件发生现场抢救工作的被调查者超过了84%.本文以为,实际经验的缺乏不能简单归结于公民本身,这既与突发公共事件的发生频率和地点紧密相关,又与政府为公民提供模拟突发公共事件应对处置演习的机会和动员公民实地参与应急处置工作密不可分。

第二,防范机制缺乏问题。应急管理的最高境界就是使突发事件消弭于未发之际。世界许多国家政府在应急管理过程之中都突出应急管理的“减缓”与“准备”功能,力争使突发公共事件消灭在萌芽状态。而以往的政府应急管理在某种程度上存在着“重救轻防”和“包揽一切”的倾向,缺乏健全的防范制度和全社会动员机制。而包揽一切的政府实际上自身能力十分有限,如果不进行社会动员,在频发的突发公共事件面前,往往会陷入应接不暇、应对无力的境地。

第三,组织协调性提高问题。由于我国行政体制的特点,政府管理部门行业分割、条块分割现象严重,职责界定不清,应急资源整合能力与协调处置能力需要进一步的提高。而加强应急管理的社会动员,可以建立网络状的应急社会动员体系,加强应急协调能力,实现应急队伍、资源的跨部门整合,促进应急管理整体水平的提升。

动员是应急管理不可缺少的内容,是应急管理的基础性工作。说到底,应急管理不同于正常公共管理的一个重要区别就在于,突发公共事件情况下不能仅凭行政系统力量来处理社会公共事务,而需要调动起社会各方面资源参与。

三、在社会动员的组织中,政府无疑起着关键性的作用。但社会动员并非只是政府的事,社会和其他组织也可以在这方面发挥各自的作用。各种社会组织与企事业单位乃至个人,在社会动员方面都大有用武之地,有时他们的活动甚至具有政府社会动员不可替代的作用。

第一,过于依靠政治动员代价很高、可持续性差。当动员超出行政系统范围而成为对全社会的政治动员之后,整个政治体系都被动员起来,而且由于传统政治动员惯性的影响,以及当代中国政治系统对于经济系统、社会系统的优势地位,一旦政治体系被动员起来,整个经济系统、社会系统被纳入政治动员轨道,经济生活、社会生活的正常秩序被打破。虽然在一定意义上说,这是突发公共事件情况下不得不付出的代价,但是当政治动员成为唯一动员方式时,应急管理对政治动员的力度、效率都有更高的要求,从而以政治方式对经济系统、社会系统的动员力度也会大大加强,并由此而导致依靠多种动员方式协调配合本可避免的过高代价。此外,我们还应该注意到,当突发公共事件频率比较小时,面对突发公共事件进行政治动员效率往往比较高;但如果突发公共事件频繁发生,而且每次危机都以政治动员方式来应对,社会和公众对政治动员可能变得比较麻木,动员的效率会递减。而问题恰恰是现代社会突发公共事件发生的频度在不断加强,因此面对不断发生的突发公共事件,我们必须改变单纯依靠政治动员的突发公共事件应对方式,而转向多元化的动员。

第二,政治动员的方式、手段比较激烈。在政治动员的强大政治压力下,难免出现极端化行为。政治动员是以整个政治体系的能量与权力为支撑的,容易产生“危机压倒一切”、“为应对危机可以不惜一切代价”的认识,在这一认识指导下,很可能产生为了控制突发公共事件而不管其他的极端行为,本文以为,这种应急管理方式将对社会造成巨大乃至长远的伤害。

第三,政治动员往往是以非制度化的、群众性运动方式进行的,对国家的法治化进程会有消极影响。面对突发公共事件,我们的政治动员往往强调人海战术、全民动员、群众运动,这对于战胜单一型突发公共事件可能在短期内效果不错,但在目前复合型突发公共事件日益增多的情况下,运动式的应急处置效果已很难得到保证了。突发公共事件情况下赋予政府以紧急权力是必要的,但这些权力也应该有边界,应该有程序制约。如果过于依赖政治动员,强大的动员压力往往会使基层管理者忽视、突破法律和制度规定而采取措施,这会削弱法律和制度的规范权威,对整个政治体系长远的制度化建设和法治化建设有不可忽视的消极影响。需要说明的是,这里分析政治动员的消极后果,不是要从根本上否定政治动员,而是说应急管理单纯依赖政治动员是不够的。应急管理的动员有多种途径与方式,单纯依靠某一种对控制和战胜突发公共事件其实并不利。

本文认为,在传统的强国家弱社会的情况下,社会发育很不成熟,当然也就不能承担起突发公共事件应急处置的动员职责,应急管理不得不单纯依靠政治动员。但是改革开放的不断发展,使国家与社会的关系发生了深刻变化,传统的强国家弱社会的情况发生了很大改变,社会发育度不断提高,并逐渐走向成熟,社会的自主与自治能力也不断提高。而且,随著政治文明的进步,社会主义民主政治不断发展,公民权利意识、民主意识、法治意识不断张扬,这也促使政治动员在行使政治权力时要在法律所规定和许可的范围内进行,不得任意限制社会组织和个人的权利与自由,由此也使得政治动员的能力、范围受到一定制约,政治动员也有了不能企及和介入的领域了。政治动员不能承担或难以承担好的职责,可以也应该由社会自主动员来分担。在这一背景下,面对突发公共事件,社会已不仅仅是被动的动员对象了,而是能够积极主动地参与应急管理,非政府组织、非营利组织、社区、社会单位等已经能够自主、高效地进行动员了。而在城市突发公共事件应急处置中,政府承担着核心力量和主导作用,社会力量起着配合、协助、补充和参与的作用。城市政府可以通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径使社会自主力量逐步规范和发展壮大,使之成为城市政府突发公共事件应对力量与资源的重要补充。

四、进行社会动员,不能够仅在突发事件发生时凭政府的行政权力来进行,或者靠社会组织的自觉性来开展。相反,为了保证社会动员的时效性、有效性,必须建立一定的管理机制。这主要在于:

第一,建立互动应对机制。应该明确,政府作为最为强大的社会组织,拥有对社会实行干预的最强大力量,现阶段在我国社会组织还未成熟的现实条件下,其仍然是突发公共事件治理中的权力核心。因此,突发公共事件不是一个完全市场化的治理事务,也不是仅凭社会力量可以消解的过程,政府的协调与控制是实现多元治理的首要前提。在这一前提下,政府需要主动寻求与社会组织建立联合治理的格局,同时社会组织也要积极地探寻与政府协作的途径,填充政府传统治理中及权力回撤后出现的真空,主动回应公共服务领域中出现的治理结构的转型。在此过程中,社会组织一方面自发地展开工作,另一方面需要得到政府的“委托赋权”。因此,有效的突发公共事件治理必然是政府有选择的退却,社会组织有选择的进入,二者相互信任、相互支持、相互依赖,开展多种契约性、制度性的联合,建立良性、友好的伙伴关系才能实现对突发公共事件的有效治理,为应急管理社会动员提供动力保障。

第二,建立内部应对机制。各种社会组织参与突发公共事件治理本身就是对自身形象、影响力和能力的重要检验,在突发公共事件中,平时很难察觉到的某些缺陷和不足会暴露出来并更加明显。比如,社会组织自身的“志愿失灵”、组织化水平不高、参与较为无序、应急教育和训练不足等。因此,要有效发挥各种社会组织在突发公共事件治理中的应有作用,需要大力加强其能力建设和制度建设,形成良好的募捐系统、动员系统、财务管理系统、人力资源与政府及公民的沟通和公关能力、管理和控制能力等,并在此基础上建立完整的突发公共事件应对机制。通过一定的制度和程序设计,使社会组织应对机制具有良好的决策系统、清晰的工作流程、有力的社会动员能力和完善的监督机构等要素,为应急管理社会动员提供应有的机制保障。

第三,建立参与治理机制。社会组织是公民基于共同信仰或利益而自愿结成的社团,它在应急管理活动中,使社会个体之间的平等互惠精神和社会责任感得到进一步培养,人们之间的相互信任和理解得到进一步加深,它所体现的团结合作、公益精神对于社会文明的发展具有着重大作用。但在我国现阶段,由于社会组织理念还不为大多数人所熟悉,尤其媒体对它们的宣传不够,使得各种社会组织的活动透明度不高,容易遭到公众的猜疑和不信任,很容易导致组织解体或者停滞。这就要求社会组织必须进行合理、明晰的制度设计,明确各自在应急管理事务治理领域的权利、责任与义务,以保证其参与应急多元治理的科学性与规范性。与此同时,政府也要依法对各种社会组织进行规范、监督和管理,加紧制定与完善结社法、行业协会法、商会法、社会团体管理法、民办事业单位管理法、基金会法等,在法律上对社会组织参与处理突发公共事件的行为加以规范和保障。

总之,应急管理是一种科学管理的系统工程,需要政府和各种社会组织动员各自的力量参与处置。特别是我国现阶段,一方面各种公共突发事件多发、频发,另一方面,各级政府的应急处置力量尚较为有限,应该也必须动员各种社会力量积极参与应急处置工作。因此,必须大力开展城市应急管理的社会动员研究,切实从应急管理理论与实践结合来强化该方面的研究,以求为特大城市政府应对处置突发公共事件提供具有可操作性的指导。