构建森林防火效益评价体系的研究与思考

作者 :潘贵凯,黑龙江省森林工业总局森林防火办公室主任、高级工程师。  来源:中国应急管理  访问次数:  发布时间:2015-09-09 10:09

森林火灾不但烧毁成片的森林,伤害林内的动物,还降低森林的更新能力,造成土壤的贫瘠,破坏森林涵养水源的作用,严重时甚至导致生态环境失衡。我国是世界上森林火灾多发国家之一,特别是由于近年来极端气候条件频繁出现,森林防火形势十分严峻。为进一步加强和改进森林防火管理工作,应逐步建立一套能综合衡量和科学评价森林防火整体工作的考核指标体系,并在实践中不断加以修改和完善。

一、构建森林防火效益评价体系的实践意义

构建一套综合衡量和反映森林防火整体工作的防火效益评价体系将对促进森林防火事业的发展有着基础性、导向性、激励性和监督性作用。

森林防火效益评价体系的产生过程将是对森林防火工作再认识的过程。实行森林防火效益评价考核,首先可以使各级领导和有关人员全面系统地了解本辖区内的森林防火状况,深刻剖析森林防火的优势、难度和潜力,提出有理有据的考核指标和切实可行的防火措施;其次可以促使各级领导和有关人员摸清森林防火底数,对考核指标体系的实用性、可靠性和先进性进行比较和鉴别,作出科学的管理方案,使其对森林防火的认识更清晰,目标更明确,工作更透明。

通过建立森林防火效益评价体系,使用效益指标评价森林防火工作,做到人有岗位、岗有责任、责有目标、标有分数、分有奖惩,可以增强森林防火工作动力,激发全面做好森林防火工作的积极性。

通过效益评价体系的建立,避免森林防火工作对天气条件、防火设施、资金投入的依赖,有利于建立起精干高效、协调灵敏的工作运行体系,增强森林防火科技进步与创新意识。

二、森林防火效益评价体系建设现状

近年来,各地、各有关部门和单位都对森林防火考核评价体系做了一些研究、探讨和实践工作。国家森林防火指挥部制定了省级森林防火办公室年度工作综合考评办法,部分省、市也逐级制定了森林防火目标责任考核办法,实行百分制考核,包括目标责任制的落实情况、日常工作的开展情况、基础设施建设情况、监督检查和依法治火情况、发生森林火灾和组织扑救情况等,对促进森林防火工作起到了积极作用。

但从总体来看,目前的责任考核办法还有很多缺陷和不完善之处。如何以科学发展观为指导,以正确政绩观为基础,建立一套能综合衡量和全面反映森林防火工作绩效的指标评价体系,还需要做大量的研究、探讨和实践工作。

三、构建森林防火效益评价体系的原则

(一)体现全面性、客观性、科学性。效益评价体系必须能够全面反映森林防火的规律和内在客观联系。不发生或少发生森林火灾的效益是广泛的,其表现具有间接性、滞后性、长效性、潜在性、多效性。效益评价体系需要从多角度、多维度、宽范围、长远性去构建,更加全面地反映森林防火工作。

(二)体现实用性。可操作性。效益评价体系应有利于对森林防火工作进行系统分析,从考核体系中汲取有用的信息,进一步指导搞好森林防火工作;各项考核指标数据能够容易采集整理和分析理解,符合森林防火的客观实际。考核与评价指标设计应简洁明了,用现代化技术对各种信息作科学处理,自动生成考核结果。

(三)体现区域差异。确定评价考核指标应适当考虑不同区域的森林面积、火险等级、森林经营强度、防火设施等差异。一个区域的森林面积大、火险等级高、森林经营强度弱、防火设施差,这个区域的防火难度就大,反之就小。有的区域差异是自然形成的,如火险等级;有的区域差异是人为因素造成的,如森林经营强度、防火设施等。同时必须看到,虽然区域之间的差异会影响防火难度,但这不是决定因素。通过强化森林防火措施,加强森林防火基础设施建设,改善森林经营环境,提高森林防火意识,即使在不利的环境条件下,也可以取得好的成绩。

(四)体现经济效益。森林防火效益评价体系必须体现经济效益。目前国内外虽尚未提出如何确定森林防火投入的最佳比例,但森林防火的投人多少不能简单地用森林火灾的损失多少进行比较,必须有超前考虑。主要原因在于,目前对森林火灾的损失只是近似计算;如果没有足够的投入用于防扑火,就应计算森林火灾继续发展蔓延时的损失;如果由于某地区森林防火工作做得好,火灾少(因而损失也小),那么对森林防火的投人就应该少,这显然是不合理的。

经济效益还可以进一步细分为三个层面。一是投入效益。又可分为预防性投入效益(指为了预防森林火灾事故发生而进行的安全投入)和控制性投入效益(指森林火灾事故发生巾或发生后对损失后果控制的投入)。预防胜投入是主动性投入,而控制性投入是被动性投入,它们之间是此长彼消的关系,预防性投入不足、内部结构不合理,控制性投入就需要加大。我们可以采取比较法进行投入效益估算。如果森林防火投人的增长数小于火灾损失的预期下降数,或者这些指标相等,森林防火的投入就趋于合理;如果森林防火投入的增长数大于火灾损失的预期下降数,说明森林防火的投入不适当、投资使用不合理或措施不得力。从图l中可以看出,森林防火投入过多或过少都会使总效益降低。当然,森林防火投入只是在客观上创造了有利条件,主要还是要发挥人的主观能动性和创造性。二是减损效益。由于对森林防火的投人,减少森林火灾所造成的损失而产生的效益。三是增值效益。是指不发生或少发生森林火灾的正贡献,不发生或少发生森林火灾,就可以集中精力抓发展、促和谐、保稳定,保持良好的生态环境。

四、森林防火效益评价应考虑的主要因素

(一)着火频率。着火频率是指单位时间、单位面积的着火次数。某一区域内着火次数的多少,表明了该区域火源管理难易程度和对火源控制的效果。森林火灾的发生从广义上讲有它的必然性,但就一个区域来说,工作做细了,做扎实了,还是能够有效地遏制和避免森林火灾的发生,降低着火频率。

(二)森林过火率。森林过火率是指某地区在单位时间内,过火的森林面积与该地区森林总面积之比。森林过火率的高低,不但代表了林分火险等级的高低,也体现了防火工作的准备程度及控制火灾的能力。

(三)每起火灾的控制面积。每起火灾的控制面积直接反映了某一地区在防扑火准备、快速反应能力、控制能力等方面的情况。如果,虽然着火次数少,但一次火灾就燃烧很大面积,说明该地区在防扑准备和控制能力上还很薄弱,还仍需进一步加强。

(四)火灾结案率。火灾结案率是指通常所说的“三清”(火因清、损失清、案情清)。把火灾结案率作为考核指标之一,是因为森林火灾多数都是由于人们不慎引起的。提高火灾结案率,就能有针对性地采取预防措施,可以起到警示和教育作用,增强人们的防火意识和责任感。

(五)直接扑火费用。森林防火的最终目的是减少森林火灾所造成的损失,不计成本的投人大量人财物力去扑救一般的小火,也不能视为高效益。扑火虽然实行重兵投入的原则,但也不是说越多越好,如果用较为适当的投入就能将火扑灭,就没有必要动用千军万马。把直接扑火费用作为考核指标,就是检验扑火指挥员的科学决策水平,达到用最合理的投入取得最佳效果的目的。

(六)森林防火准备工作。即使上述五项指标完成得很好,如果准备工作做得不好,也不能视为高水平。必须克服侥幸心理,|认真做好准备工作,这样即使在高火险年份,也可以降低火灾造成的损失。森林防火准备工作主要包括:宣传教育、监测预营、火源管理、基础设施、值班值岗等一系列森林防火日常工作。

上述六个方面的因素基本反映了该地区的森林防火工作效率,要真正对一个地区的森林防火效益总体评价,需要综合考虑各方面的因素。对于其中任何一方面,都要借助若干指标(可能分为不同层级)才能进行较为全面合理的评价。因此,只有构建一套完整的效益评价体系,进行多指标综合评价,才能真正体现出不同地区森林防火工作的实际水平和综合内涵,才能持续不断地推动森林防火事业发展。

五、逐步推进森林防火效益评价工作

森林防火效益评价是一个不断发展、变化的概念,森林防火效益评价体系的建立也是一个不断完善的过程。必须坚持注重实效,突出森林防火特色,坚持理论与实践相结合,在实践中检验理论成果,借助理论研究解决实践应用中发现的问题,逐步建立健全森林防火效益评价体系,推动森林防火效益评价工作的持续深入开展。在目前全面开展效益综合指标考核的基础和条件尚不具备的情况下,应从实际出发,根据森林防火现状,选择一些具有代表性的单位作为试点,明确考核目标,整合力量进行探索,不断总结经验,拿出具体实施办法,为森林防火效益评价体系的逐步规范、全面开展做好准备。

在坚持理论与实践相结合的基本前提下,应加快理论研究,不断提供新的研究成果指导实践。由于森林防火工作具有广泛性和社会性,加之各地的森林资源状况、经济社会状况、森林防火现状等又不尽相同。因此,建立完善森林防火效益评价体系需要集思广益,反复论证。国家有关部门应组织专门人员,加大研究力度,不断提高评价指标和评价方法的全面性、准确性和可操作性。

探索实施森林防火效益评价工作,必须建立起适应工作需要的森林防火管理体系,实现森林防火法规和标准系列化、监督和管理科学化、教育和培训规范化、设施和设备现代化、直传和服务社会化;建立独立执法、统一管理的森林防火监督管理体系,进一步完善相关的政策与法律体系,加快形成有利于森林防火发展的体制机制,建立行之有效、人性化的激励机制,实行严格的考核、奖罚制度,把森林防火纳人依法治理轨道。

全面提高森林防火管理水平,必须正确|认识森林防火投入的长期效益与短期效益的关系、显性效益和隐性效益的关系、经济效益和社会效益的关系、林业建设与生态安全的关系,研究探索提高森林防火整体效益的途径。森林防火考核指标不能只分解给林业部门,必须科学合理地分解到各级政府和各有关单位和部门,并且纳入地区国民经济和社会发展指标体系。只有这样才会得到社会各界的支持与通力合作,效益评价结果才能受到重视,成果才能发挥作用。