应急管理中的灾害保险

作者 :陈安,中国科学院科技政策与管理科学研究所教授。武艳南,山东大学管理学院硕士研究生。  来源:广东省应急网  访问次数:  发布时间:2018-04-04 10:04

不论传统应急管理还是现代应急管管理,资金配置都是应急处置中的关键环节。这不仅因为资金是应急管理的重要支柱,更重要的是,资金短缺是每一次应急处置中难以避开的瓶颈,尤其在巨灾应对中,有限的资金通常难以应付无预兆的巨额损失。我们可以通过增加资金的来源来缓解症状,而保险资金即是我国最有潜力的来源之一。

目前,我国的自然灾害保险还没有得到有效开发,例如,汶川地震中,虽然有些保险公司对部分灾民进行了赔付,但在救援资金总额中所占比例甚小。玉树地震中,一些保险公司采取捐赠的方式支援灾区。显然,灾害保险在我国的应用还没有形成规模,缺乏有效的实施机制。这并不是因为我们没有对保险资金产生足够的重视,而是灾害本身的突发性及破坏性,使大部分保险公司望而却步。

本文拟通过分析不同种类灾害保险的优化组合实现灾害保险的可行性设计,并在此基础上研究与之相对应的应急资金配置。

一、灾害保险种类及现状分析

自然灾害的发生比人为事故更具有突然性,人们还未感觉到灾难来临的时候,灾难已经发生了。按灾害种类进行分类是灾害保险的基本分类方法,便于公众根据各自居住区域的常发灾害选择合适的险种。

1.地震保险

地震发生后,灾区重建资金基本依靠政府补贴和社会捐赠,主要用于公共设施的恢复和维持群众的基本生活需求,而地震造成的其他个人私有财产损失和企业财产损失则无法得到补偿,这部分财产即可通过地震保险获得一定的恢复。但地震保险在目前的国内保险市场中还没有专门的主险,除了寿险跟一般的寿险相差无几外,在财险中大多被排除在外。虽然已经有很多学者对我国各地区地质进行分析研究,但地震的发生还是难以预测,地震保险的保费厘定依然十分困难。另外,保险公司难以独自承担大型地震造成的巨额损失。

随着汶川地震、玉树地震等大型地震灾难的相继发生,许多个人及企业财产受到了严重损害,建立地震保险机制迫在眉睫。同时,震后人们对于地震保险的认识会有较大改观,有利于地震保险被民众接受。

2.洪水保险

防洪救灾是各国政府主要财政负担之一。在我国,洪水灾害主要发生于江河沿岸地区,尤其是中下游。另外,沿河沿江设有蓄值洪区,当洪水来临时,蓄值洪区负责分洪,造成巨额损失的风险极大。尽管洪水多发区界限比起地震要清楚很多,但洪水保险依然没有开展。在1998年之前曾有过尝试,但98年特大洪水来势之猛造成对财产的巨大破坏,使得承保公司无力赔付,违约退出,其原因有二,首先当时保费的厘定并不具有针对性,其次当时发行的保险为自愿购买,筹备的资金不足以支付补偿。但洪水保险能够给应急处置提供资金支持,在洪灾过后可以帮助灾民尽快恢复正常生活,所以洪水保险也应尽早开发投入市场。

3.旱灾保险

旱灾对于农业的影响最为严重,因而旱灾保险也主要以农业保险的形式存在。此次西南旱灾后,投保的农户都顺利获得了相应的赔偿,能够尽快恢复工作生活,但是这其实与投保农户较少有很大关系。由于风险较大,农业保险的保费比普通的财产保险高,致使投保人数较小,在实际的应急处置中,依然依赖于政府的财政支持。

4.滑坡及泥石流保险

滑坡、泥石流有其较为固定的多发地带,前者主要存在于我国东南沿海地区,后者则在西部的多山地带。目前我国的滑坡、泥石流保险均被包含在财险中,以基本险附加的形式存在。对企业来说,财产综合险和财产一切险中均包括了含有泥石流在内的自然灾害责任,而对个人来说,普通家财产品也包括了泥石流在内的自然灾害责任。但是,对于易发生滑坡或泥石流现象的地区并未单独设定保险程序。

二、灾害保险的实施形式及程序

与一般的保险类似,灾害保险同样需要事先设定保费及赔付金额,保险公司通过收取保费赚取利润。但灾害保险由于被保对象为突发灾害给被保险人造成的难以确定的损失而使保险费率难以厘定,也使保险人具有进行巨额赔付的高风险。对保险人来说,实行灾害保险的风险较大,难以取得收益,而对社会来说,灾害保险势在必行。尽管灾害保险的实施过程存在较大的阻碍,但它能够给灾民提供迅速合理的支援,减轻政府财政压力,对于应急处置过程及灾后重建工作均有重要的支持作用。能够平衡两方利益的方案即为我们所耍寻找的可行解。

1.灾害保险形式的选择

灾害保险所保对象为灾害带来的损失,不同类型的灾害可能造成不同程度的损失,因此需要匹配不同的保险形式。灾害保险适用形式的选择路径如图1所示。

1)财产保险、人寿保险

灾害保险按照保险种类进行划分。灾害保险的特征与难点基本体现在财险中,寿险与一般寿险相近。即使同样是财产保险,企业财产与个人私有财产受到的保险待遇也是不同的,个人财产的保险优先,企业财产补偿易被忽略,甚至一些险种并不支持企业财产投保。

2)商业保险、半商业化保险及非商业保险

灾害保险按照保险的组织方式进行划分。这三种形式代表了三种保险执行模式。商业保险完全由保险公司来负责运营;半商业化保险是由政府支持,由保险公司执行;非商业保险则是指完全由政府来支持的保险险种,保险公司不参与或者作为政府的代理。三种形式可以按照下面几个层次来进行区分,如图2,各层次间由上至下具有先后关系。

商业保险先由保险公司来进行部分赔付,再由再保险公司赔付再保险部分;非商业化保险则是直接由政府提供资金支持,我们也将政府作为再保险公司的险种归入此类,比如日本的地震保险体系,日本政府作为再保险机构,承保日本财产保险公司的地震保险的再保险,并设定最高限额;半商业化保险则分三个层次,按保险公司、再保险公司及政府财政资金依次进行理赔,以保证被保险人获得足额赔付。

3)自愿购买保险、强制保险

灾害保险按照公众购买途径进行划分。保险一般遵循被保人的意愿来决定是否投保,即为自愿购买保险,但对于灾害保险,尤其对于蓄值洪区这样高风险的区域,为保证灾后恢复重建工作的顺利进行,也存在常态下要求群众强制投保的情况。例如可以进行如下规定,不购买保险者将视为自愿放弃政府财政的资助。

2.实施程序

选择合适的灾害保险实施形式之后,便可以启动实施程序。首先要对该种可能造成损失的灾害分布情况做比较充分的研究,然后进行该地区域脆弱性方面的评估,在前两个步骤得出的评估结果基础上,进行保费的厘定。产品开发后,即要建立较为全面的预警与监控体系来监督损失的发生,当损失发生后,经鉴定后按协议进行赔付。

1)灾害分布情况分析

美国在20世纪80年代完成了防洪减灾行为的社会化演进,而它们的“联邦洪水保险计划”的基础也是一份详细的“灾害地图”。洪水保险几乎深入到每一个社区,在洪泛平原甚至街区随处可以购到洪水风险和费率图。在此背景下,联邦财政对防洪保险的补贴预定在21世纪初削减为零。而我们要做的灾害地图应该是形象而且让人一目了然,从中就可以看到灾害种类及可能发生的频率。灾害地图同时也为今后城市建设、经济发展及防灾减灾起到一个明显的提示、参考作用。

2)区域脆弱性评估

区域脆弱性是指来自自然界和人类自身的威胁和破坏而导致区域在自然环境和社会环境中表现出不利于其可持续发展的可能性。

区域脆弱性的影响因素,大体分为系统内部因素和系统外部因素两大类。系统外部因素包括两个方面。一是各种突发事件,包括自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件、社会安全事件等四大类。它们可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害。事件发生的规模、时间、地点不同,其性质与危害程度也不同。这些事件的发生具有随机性和不确定性,这都在一定程度上增加了区域的脆弱性。二是与这些事件一一对应的预测预警强度。突发事件的有效预测预警对于识别潜在的灾害风险并提早进行防范与应对具有重要作用。预测预警方式与事件类型紧密相关,自然灾害主要通过气象预报、地震预报等;事故灾难主要靠生产现场监测;公共卫生事件由医院与疾病控制中心的统计监测来预警:社会安全事件通过公安部门、城市监察大队、其他各类行业检查人员等实施预警任务。

系统内部因素主要是指区域内部的各项基本参数,包括资源与能源的承载与供给、基础设施的承载及安全、救援机构的保障能力、社会人员规模与组成因素、民众灾害教育等。这些都是衡量区域应对突发事件能力的主要考察项目。

3)保费厘定及险种初置

保险方式多样化,加强合作,由多种单位共同承担,几家保险公司同时负担赔付。

三、应急过程中的灾害保险

保险资金作为应急救灾资金的一部分,和其他资金的特点有所不同。比如,保险是按照合同的规定给付的一种资金,它一般情况下比较慢,且是先投保后收益,表1中给出了主要的五个来源的资金基本特点。

1.救援资金

发生在响应阶段,主要用来购买事件控制和人员救援所需的机械设备、消耗物资以及救援人员的基本生活物资,同时购买救治伤病员所需的医疗设备和药品。由于救援工作事关生命安全和灾害控制,时间紧迫因此必须优先保障。救援资金主要是在突发事件发生早期投入,因而其来源主要是财政资金和部分自筹资金,后续的救援资金部分来源于社会捐助资金以及银行救援贷款等。

2.安置资金

发生在响应阶段,主要用于受灾人员临时安置,购买受灾人员生活所需的食品、衣物和临时住所等物资,满足受灾人员的基本生活需要。受灾安置所需物资除部分来源于储备和捐赠外,大量的需要购买,特别是对于重大突发事件,由于其受灾人数多,持续时间长,因而安置资金的需求量很大。

由于救援出人员后需要马上安置,因此救援资金和安置资金基本同步使用,但安置资金相对于救援资金而言其紧迫性小一些,安置资金的需求具有一定的弹性,安置资金的缺失可能会影响安置条件的好坏,但不会影响到生命的损失,因此应急资金的分配应先保救援后满足安置需要。

3.救助资金

发生在恢复阶段,主要用于临时安置结束以后失去生活来源的人员的基本生活救助。救助资金一般是临时性的安排,一旦系统基本恢复常态,救助就会转入民政系统日常救助体系。

救助资金需求时间一般比救援资金和安置资金长,但由于救助人员范围比较小,补助标准比较低,因而资金需求量比较小,资金主要来源于财政资金和捐赠资金。

4.恢复资金

发生在恢复阶段早期,主要用于快速恢复系统基本功能。在应对阶段系统处于紧急阶段,救援工作结束后,系统需要从紧急状态恢复到基本常态,包括后续衍生事件的控制、基础设施修复、救助困难人员的生活以及简单恢复生产等工作,这里的基础设施、生活设施和生产设施的恢复主要是简单的修护即可使用的部分,不包括需要重建的部分。因而快速恢复资金主要用于恢复基本社会秩序,修复交通、水、电、通信、供暖等公共基础设施,为失去家园的民众提供基本生活条件等,同时为开展生产自救提供必要的帮助。

快速恢复不同于灾后重建,灾后重建主要是针对在突发事件中受到严重破坏的生活、生产设施进行的再建,重建的设施一般丧失了基本功能,无法进行修复。快速恢复中的设施修复主要针对破坏不是很严重,通过修复后能具有基本功能的设施。一般来讲修复的时间比较短、投入也比较少。在快速恢复中公共设施的修复一般由财政或捐赠资金承担,而个人或企业的设施一般由个人、企业通过自筹资金或银行贷款承担,国家或政府会给与一定的补助。

四、结论与展望

长期以来,我国采取的是灾后损失以国家财政为主导的救济方式,但政府财政仅仅是最低限度地提供灾后救济。本文认为,政府要改变以往财政救济的救灾方式,把救灾机制引用到灾害保险尤其是地震保险体系中来。

首先,政府要建立健全合理的地震保险保障体制,制定与之配套的地震保险法律体系,确保地震保险有一个和谐发展的制度环境。作为地震风险管理制度之一的地震保险制度,首先必须要有法律的支持,而且法律的支持在整个地震保险制度设计中应居于首要位置。只有在法律上确定地震保险制度的基本框架,包括运作模式、损失分摊机制、保障范围、地震保险基金、财税支持政策等,建立地震保险制度才能得到强有力的支持和运转。纵观日本、美国的地震保险制度建设,都是以某次大地震为契机,由国家通过法定形式建立和推行地震保险制度。我国应充分总结“5·12”汶川大地震的教训,借鉴地震保险体系发达国家和地区地震保险立法经验,加快我国地震保险立法工作,为我国地震保险制度的构建提供强有力的支持。

其次,政府要制定财税支持配套措施,政府主导与商业运作相结合。由于地震保险本身最大的困难之一在于地震发生时,保险公司一时拿不出巨额赔款。而政府具有强大的筹资能力,故当地震发生时,政府应向保险公司提供帮助,以解决短期筹集巨额赔款的困难。

地震属于巨灾风险,如果没有政府的主导和参与,商业保险公司是难以承担地震造成的巨额损失的。美国、日本等国家的地震保险制度,都在设计中突出了政府主导和参与的特征。我国是一个发展中国家,建立地震保险制度既要借鉴国际经验,又要考虑我国的实际情况,现阶段应建立政府主导和商业运作相结合的地震保险制度。一是设立由政府出资和管理的地震保险基金,构建国家再保险损失分担机制。地震保险基金的来源包括国家财政每年安排一定额度的资金,地震共保组织每年从地震保险保费中上缴一定的比例,以及基金的投资回报。二是建立适度强制和政策引导的投保模式,如对地震高烈度区域的居民住宅实行强制投保,国家对低收入居民投保地震保险则给予适度的补贴,以确保地震保险的覆盖面。对于其他地区的居民住宅,则实行自愿投保,国家或当地政府可以出台鼓励政策引导居民积极投保地震保险。三是参照美国模式,由国内多家实力雄厚的财产保险公司共同成立保险共保组织,各保险公司收取的地震保险保费收入扣除一定比例的手续费后全部划拨地震保险共保组织,实行商业管理和运作。

再次,政府要向农民特别是弱势群体提供地震保险保费补贴。基于我国国民的保险意识不强,且很多人确实负担不起地震保险费用,政府应在不降低实际地震保险费率的情况下,根据本身财力向人们特别是弱势群体提供地震保险保费补贴,以提高地震保险的购买力。

最后,当发生特大地震时,政府要成为地震再保险的最后依靠者,对商业地震保险提供各种支持,包括损失补贴、财政拨款等,以确保商业地震保险的和谐发展。

本文转载自《中国应急管理》