现代城市安全运行中的脆弱性及其治理思路

作者 :董幼鸿,中共上海市委党校公共管理教研部副主任、副教授、博士。  来源:广东省应急网  访问次数:  发布时间:2018-03-07 16:03

20101115日下午2时左右,上海市静安区一公寓大楼因违规施工酿成大火,造成58人死亡,70多人不同程度受伤。这是近年来上海发生的一起特别重大火灾事故,凸显了现代城市安全运行中的脆弱性,其负面影响十分重大,值得我们认真反思。在重视突发事件应急处置工作的同时,必须将关口前移,分析现代城市安全运行中的脆弱性,加强各项制度设计,建立城市安全运行的长效机制,保证城市安全、平稳地运行,保障人民生命和财产安全。

一、现代城市安全运行中的脆弱性及其研究意义

“脆弱性”一词来自拉丁文Vulnerare,意思是“可能受伤”。20世纪70年代Gilbert F.white首次提出了脆弱性(Vulnerability)的概念,之后被广泛应用于灾害学、生态学、金融学、社会学和经济学等许多方面。可见“脆弱性”概念最初是运用于自然科学领域,后来逐步延伸到社会科学领域,并大大拓展了“脆弱性”的内涵。George等认为脆弱性是由暴露、抵抗力、恢复力三部分构成,是一个地区自然脆弱性和社会脆弱性的综合衡量。部分国内学者认为无论是自然区域还是某一社会群体,无论是某一自然要素还是单个的生物体,脆弱性都有三层含义。第一层,它表明该系统、群体或个体存在内在的不稳定性;第二层,该系统、群体或个体对外界的干扰和变化(自然的或人为的)比较敏感;第三层,在外来干扰和外部环境变化的胁迫下,该系统、群体或个体易遭受某种程度的损失或损害,并且难以复原。还有学者认为脆弱性是指由于系统(子系统、系统组分)对系统内外扰动的敏感性以及缺乏应对能力从而使系统的结构和功能容易发生改变的一种属性。它是源于系统内部的、与生俱来的一种属性,只是当系统遭受扰动时这种属性才表现出来。其实,管理科学或防灾减灾工作领域的专家对脆弱性认识也由来已久。尤其在应急管理领域,认为脆弱性已成为一个专用名词。虽然对其解释很多,但认可较一致的概念是,脆弱性是指对危险暴露程度及其易感性(susceptibility)和抗逆力(Remience)尺度的考量。换一句话讲,就是面对灾害时,自身存在较易遭受伤害和损失的因素。现代城市不仅是政治、经济和文化中心,而且是人口、财富和各项社会活动高度密集的地方,但同时也是各类风险和突发事件最密集的地区,一旦发生突发事件,其后果往往是灾难性的,社会影响常常比较恶劣。从这个角度来看,城市脆弱性就是指城市生态系统在面临外界各种压力和干扰(包括人类活动的扰动和自然界的各种压力),可能导致城市出现损伤和退化特征的程度的一个衡量。综上所述,城市安全运行中的脆弱性指的就是城市安全运行中受到外部致灾因素影响的可能性和敏感性、外部致灾因素影响的程度及城市安全运行系统对致灾因素的抵抗力和抗逆力的一个衡量。

关于脆弱性来源分类的观点差异性很大,考虑到我国对事故灾难的管理体制和应急管理实际情况,建议把脆弱性按其来源属性分为自然、技术、社会和管理四类。根据以上观点,城市安全运行中的脆弱性主要分为自然、技术、社会和管理类。如果从上海“11·15”特别重大火灾来看,城市安全运行中脆弱性主要来源于社会、管理等人文社会领域类的脆弱性。

脆弱性研究为我们分析现代城市安全运行提供了一个新视角,那么脆弱性研究到底关注哪些内容呢?Downing T.E2000IHDP第三份通讯报告中明确提出“脆弱性科学”这一新的研究方向,并初步总结了脆弱性科学的基本特点及研究任务。脆弱性研究逐渐把人们的注意力转向关注:(1)哪些人、事物、地区面对正在进行的人文与环境条件的变化较脆弱?(2)这些变化及其结果在不同的人与环境条件下是怎样被减弱或增强的?(3)通过什么措施可以减少对这些变化的脆弱性?(4)怎样建立更具恢复力和适应性的团体和社会?根据“脆弱性科学”研究的理论,现代城市安全运行中的脆弱性研究主要应关注(1)现代城市安全运行中哪些要素比较脆弱,(2)这些要素对外在致灾因素的承受度;(3)如何控制脆弱性保障城市安全运行。因而,脆弱性无疑是在面对灾害时唯一可以真正控制的因素,通过对脆弱性的减控,提高抵抗力(物理)和抗逆力(社会人文),降低或消除风险。这也是研究城市安全运行脆弱性的价值所在。

现代城市安全运行中的脆弱性研究有助于理解事故灾难风险的本质,强化我们对城市安全运行脆弱性和风险的认识,把握城市安全运行中的脆弱性及其对致灾因素的承受程度;有利于我们收集城市安全运行中的信息和资料,为城市安全运行风险作好预测预警工作;有利于促进城市安全管理理念的转变,积极探讨城市运行中脆弱性治理的措施,降低或消除风险,提高现代城市安全运行中抵御风险和防范危机的能力,保障现代城市安全平稳运行。

二、从上海“11·15”特大火灾看现代城市安全运行中的脆弱性

现代城市安全运行中的脆弱性来源多种多样,就上海“11·15”特大火灾来说,该火灾凸显的现代城市安全运行中的“脆弱性”,它属于管理、社会类领域的脆弱性,而非自然领域的脆弱性。“11·15”特大火灾说明了城市安全运行中存在的脆弱性包含以下方面。

第一,部分城市管理者对现代化城市安全运行中的脆弱性认识不足和安全责任意识淡化。11·15特别重大火灾充分说明城市管理者的风险意识和危机意识比较淡化,对城市运行中可能存在的脆弱性预测和准备不足,使得现代化城市运行中风险难以及时、快速、准确、有效地得到识别、防范和控制,结果酿成重大灾难。同时也说明了管理者对城市安全运行的责任落实不到位,城市安全保障执行力不强,放大了城市安全运行中的脆弱性,造成人民生命和财产巨大损失。

第二,现代化城市发展速度与城市公共安全承受度不相匹配。在现代城市工程建设规划设计中,由于片面追求建设速度或追求经济效益,对工程未来可能存在的安全因素考虑不足或者投入不足,致使工程的安全设施规划和设计存在严重缺陷或不到位现象,存在严重的脆弱性,为灾害事件发生及处置埋下隐患。就上海“11·15”特大火灾而言,高楼部分消防设施配备缺乏、管理措施不到位;楼与楼之间间距比较小,道路狭窄。特别是火灾发生后,因安全通道比较狭窄,物理空间有限,部分消防救援设备难以到达现场或难以发挥有效作用,加大了救援的难度,影响救援的速度和效率。这恰恰反应了现代城市快速发展中,对建筑工程的公共安全规划或设计考虑不够周全,存在大量的脆弱性,为城市公共安全留下诸多隐患,容易成为灾害产生的致灾因子。

第三,城市建筑工程施工与管理中的规则意识薄弱和规范理念缺乏。“11·15”特大火灾后,经调查发现此次火灾事件主要是由无证的电焊工违章作业而产生火花,引燃了不能阻燃的“安全网”,然后蔓延到大楼上易燃的装修材料。再深入调查发现,失火大楼维修工程存在层层分包和转包等违法违规现象,加上日常管理又缺乏有效的规范化监督。致使大楼在施工过程中存在管理松懈、秩序混乱及安全措施不到位现象,结果超出了建筑工程系统脆弱性的承受度,由量变转变成质变,脆弱性演变成了严重的危机,酿成了此次惨剧。

第四,城市公共安全救援中的设施设备不足、救援能力有限,难以满足现代化城市高楼火灾救援的需要。在此次火灾救援中,尽管上海市启用了现代化的警用直升飞机用于紧急救援,但在如此严重的高楼火灾面前,无法有效发挥高空消防灭火和救援的功能。同时,部分常规的消防云梯及消防设施难以满足高层建筑灭火的需要,影响了救援的速度和效率。

第五,由于普遍缺乏应急疏散和逃生知识的教育,市民应急知识缺乏,自救、互救能力明显不足。根据灾害救援的规律和效果来看,“自救优于互救,互救优于公救”。但部分市民依然习惯于等待以政府为主导的公共救援,而这类救援往往需要一定时间,常常影响救援效果。“11·15”火灾的确不同程度反映出市民的自救、应急疏散能力明显不足,习惯于等待别人救援,部分居民耽误了宝贵的逃生时间。有资料反映,有居住在二楼的居民都没有及时撤离,而窒息在家中浴室里,令人痛惜。

第六,现代城市安全运行中各种社会资源动员能力有限。“11·15”特大火灾发生前,政府主管部门对建筑工程监督不到位,民众的力量又没有被动员,致使工程的建设监督事实上处于真空状态,为火灾发生埋下隐患。在火灾发生后,由于市民市场保险意识不强,火灾给市民带来的生命和财产损失,部分由政府买单,而社会主体、市场主体功能没有得到有效地发挥,加重了政府的负担。

三、借鉴世博会成功举办经验,治理现代城市安全运行中的脆弱性

2010年上海世博会成功举办,在184天的运行中,没有发生一起重大的突发事件,实现了“成功、精彩、难忘”的目标,取得了举世瞩目的成就。其实,世博园区日常的安全平稳运行就是不断识别评估脆弱性的风险管理过程。上海世博会成功举办,说明了世博会主办方将安全运行中的脆弱控制在最低限度,降低了各类突发事件的概率,保障了园区安全平稳运行。从世博会安全平稳运行来看,在脆弱性治理方面至少有以下经验值得借鉴。

第一,明确责任,积极主动。为了实现世博会成功、精彩、难忘的目标,上海世博局领导提出要发扬“敢于负责、敢挑重担、敢于攻坚、敢于创新、敢担风险”的“五敢”精神。在这种精神激励下,每个世博人将“成功举办世博”作为自己的历史使命,将“五敢”精神内化为世博人的行为和习惯。在园区运行中,每个世博人勇于承担责任,工作中主动跨前一步,积极参与,认真履行自己的责任,形成园区良好的工作氛围。为了保障世博会平稳有序运行,大家统一认识,在既定目标的指引下,园区形成了任务“在一线落实、情况在一线了解、问题在一线解决、工作在一线创新、力量在一线凝聚”的工作责任机制,保证了园区问题能第一时间得到发现和解决,控制了园区运行中的脆弱性,降低了各类突发事件的风险,确保园区各项活动顺利开展。

第二,通力合作,联动协同。世博园区各单位、部门和员工能充分发扬大局观念和合作精神,大家心往一处想,劲往一处使,拧成一股绳,团结合作、紧密协作,构筑了世博会成功运行的坚强堡垒。世博局2000多名员工及园区内上万名保障队伍秉承团队合作的基本信念,积极工作,默默奉献,也正是这种信念将园区内各种资源有效整合在一起。此外,园区内各相关单位也坚持团结合作的精神,如世博局、各委办局派驻园区队伍、军队、武警之间形成非常顺畅而高效的工作合作机制;园区内外单位之间也加强协作,在安全保卫、客流疏导、服务保障等方面有机联动,形成园区运行一盘棋的格局,各种资源在世博会运行的平台上得到最大程度的凝聚和整合。这些都归功于世博会“团队合作、协同作战”的文化和精神。

第三,敏锐分析,精确研判。各单位和员工都具有强烈的忧患意识,对园区运行中潜在的问题和风险有着高度的敏锐性,对可能存在的风险善于作前瞻性研究和判断,积极采取有效防范措施,将问题控制在萌芽状态。园区各部门、各单位按照俞正声书记的“三找三定”(即找差距、找问题、找隐患,定措施、定责任、定期限)指示精神,自查自纠,及时发现问题和解决问题,坚持“早发现、早改进、早控制”原则,排除隐患和风险,增强对潜在问题和运行中的脆弱性的敏感度,确保世博会安全运行,力实现世博会成功举办的目标。

第四,健全制度,规范行为。园区运行管理自始自终,各项工作规范化和制度化建设是各方面工作取得成功最基本的保障,无论在信息报送、安检人园、参观者服务等方面,还是部门协调联动方面都形成了基本制度规范和固定的工作机制。如在整合园区各种安保力量方面形成了武警、公安与片区“三方三联”(即三方:武警、公安、片区;三联:联动、联防、联控)的工作机制,三方统一指挥、就近配置兵力、快速处置情况、下沉指挥中心等,确保第一时间发现问题、第一时间处理问题、第一效率解决问题。这些制度和机制的形成确保园区运行的规范化和制度化,提高园区运行的规范化管理水平。从世博会的成功举办来看,可以借鉴世博会成功的经验,深刻汲取“11·15”火灾的教训,充分认识现代化城市运行中的脆弱性,明确城市管理者的责任,增强城市管理者和市民的风险意识和危机意识,切实采取各类措施,梳理城市管理中的风险源,降低城市安全运行中的脆弱性,完善相关制度,规范城市运行过程的行为,主动防范和化解各类风险,提高城市公共安全管理能力,保障城市安全、平稳、和谐地运行,实现世博会“城市让生活更美好”的目标。

第一,提高城市管理者和市民对现代化城市的脆弱性认识,增强管理者和市民的风险意识和敏锐性,强化管理者和市民的社会责任,为各类突发事件防范和应对做好充分准备。城市发展越快,越趋于现代化,城市运行越加脆弱。随着城市摩天大楼不断出现,城市轨道交通大力发展,现代城市的风险源与日俱增,对此我们必须保持高度的警觉,充分认识城市运行中存在的脆弱性,识别和评估城市安全管理中的风险源,明确每个人在城市运行中的责任。尤其是城市公共安全的管理者,必须履行自己的职责,保持高度政治敏锐性,采取各种有效措施,控制城市安全运行中的脆弱性,努力保障市民的生命和财产安全。

第二,现代城市工程规划、建设中,特别注重工程规划设计与公共安全设施规划同步进行,注意两者的“匹配度”。在建筑工程规划和设计中,将可能存在的脆弱性和安全风险综合考虑进去,系统地加以规划和设计,使城市发展的速度与公共安全的承受度有机结合起来,保障城市发展速度、建设的质量及公共安全承受度能协调一致,将建立“安全城市”作为现代城市建设和管理的重要目标,实现“城市让生活更美好”的愿景。

第三,加大城市管理者和市民应急教育,增强管理者和市民的应急知识和技能,提高管理者和市民控制脆弱性和抵御各类风险的能力。政府采取各种有效形式,加大对管理者和市民的应急素养教育,提高应急教育的质量和效果,解决管理者和市民在危机应对中“心一知一技一责”方面的不足,增强危机意识,掌握危机事件防范和应对知识,提高危机事件应对技能,履行社会责任,形成现代化城市运行中的安全文化生态,提高管理者和市民应急素养和应急能力。

第四,加大城市公共安全设施设备的投入,健全应急救援队伍,提高城市灾害应急救援能力。提高城市公共安全投入在城市运行成本中的比例,加强各类救援队伍建设,提高公共安全装备水平,增强救援队伍的实战能力,降低城市安全运行中的脆弱性,为现代城市持久安全和发展保驾护航,切实维护人民群众的基本权益。

第五,动员各种社会资源,积极投入到防灾、救灾中,减少居民的损失,降低政府的负担。政府可运用公共政策手段,积极推动各种社会组织、志愿者力量发展,为城市公共安全运行提供有力支撑;同时,鼓励市场资源介入城市公共安全管理中,利用保险市场功能,降低政府和市民应对灾害的风险和成本,促进城市和谐稳定的发展。

第六,完善城市安全运行的法律法规,健全各项制度,规范城市安全运行中的各项行为。借鉴世博会成功运行的经验,加强城市安全运行法律法规体系建设,健全各项安全运行制度,为城市安全运行创设制度环境,使城市运行有法可依、有章可循,将城市安全运行中的脆弱性治理纳入法制化轨道,使风险降到最低限度。

第七,加大城市安全运行中的体制、机制等方面创新,提高城市脆弱性治理和风险管理的能力。从世博会成功运行来看,根据中国国情和园区实际情况不断创新是世博会成功运行的“法宝”。城市安全运行中的脆弱性治理必须加大创新的力度,尤其是加大体制、机制等方面创新,形成有利于城市安全运行的管理部门之间信息沟通、资源共享、反应快速、力量整合的体制机制,探索适合城市安全运行的管理体系,将城市安全运行中的脆弱性控制在一定范围之内,降低突发事件爆发的风险,促进城市安全运行,保障人民群众的生命和财产安全。

本文转载自《中国应急管理》